Взаимодействие муниципалитетов с энергоснабжающими организациями – основа повышения эфективности работы систем жизнеобеспечения городов и улучшения качества жилищно-коммунальных услуг

В. Ф. Городецкий, мэр г. Новосибирска, президент Ассоциации сибирских и дальневосточных городов

Высокая стоимость энергетических ресурсов на фоне крайней степени изношенности инженерного оборудования и сетей коммунального хозяйства большинства российских городов в существующих экономических условиях диктует необходимость изменения подходов в решении задач энергоснабжения городских потребителей. Основными направлениями данных преобразований являются: внедрение энергоэффективных технологий, устранение экономических, технологических и административных барьеров в сфере функционирования предприятий энергетического и жилищнокоммунального комплексов и, как следствие, повышение качества предоставления услуг населению с одновременным снижением затрат на их производство.

Вашему вниманию предлагается ознакомиться на опыте Новосибирска с механизмами и вариантами решения наиболее острых проблем, возникающих как у крупных городов, так и у небольших муниципальных образований при совершенствовании работы энергетического и жилищнокоммунального комплексов.

1. Основные характеристики

1.1. Высокий уровень благоустройства жилищного фонда города в сочетании с его географическим положением определяют особую приоритетность решения вопросов энергоснабжения. Новосибирск, как и большинство городов Сибири и Дальнего Востока, расположен в условиях резко континентального климата с суровыми зимними условиями, с расчетной температурой наружного воздуха в зимний период до -39 °C и продолжительностью отопительного сезона 227 суток.

1.2. Новосибирск является одним из крупнейших мегаполисов России, занимающий территорию в 491,3 км², с населением около 1,4 млн человек и развитой городской инфраструктурой, характеризующейся средними параметрами: жилищный фонд города – 27 млн м²; в том числе муниципальный – 18,8 млн м². Протяженность коммунальных сетей: теплоснабжения – 1,2 тыс. км; электроснабжения – 5,1 тыс. км; водопровод и канализация – 2,7 тыс. км; протяженность дорог – 1,4 тыс. км.

1.3. Расходы городского бюджета на оплату энергетических ресурсов и жилищно-коммунальную сферу составляют около 30 % всех годовых бюджетных ассигнований при том условии, что уже значительная часть услуг оплачивается населением в размере до 100 % (электроэнергия, работа лифтов, вывоз мусора).

1.4. Вместе с тем Новосибирск обладает одной из сложнейших систем энергоснабжения, расположенных на его территории потребителей тепловой и электрической энергии.

100 % электрической и около 85 % тепловой энергии, потребляемой городскими объектами, вырабатывается и распределяется по централизованной системе ОАО «Новосибирскэнерго», в которую входит четыре ТЭЦ с установленной мощностью генерирующего оборудования по электрической энергии 2 200 МВт и 5 300 Гкал/ч по тепловой и одна ГЭС мощностью 455 МВт. Кроме этого, теплоснабжение городских потребителей осуществляется еще от 96 локальных теплоисточников различной ведомственной принадлежности общей нагрузкой около 1 000 Гкал/ч.

2. Механизм взаиморасчетов мэрии и энергоснабжающих организаций Новосибирска

2.1. Основной проблемой взаиморасчетов бюджета с энергоснабжающими предприятиями являлась сезонная неравномерность начисления платежей за фактически потребленные энергоресурсы и поступлений финансовых средств. На период отопительного сезона приходится около 70 % объемов финансовых средств, необходимых для оплаты обязательств бюджета города, тогда как основные затраты по подготовке систем к работе в зимних условиях и созданию нормативных запасов топлива осуществляются организациями в весенне-летний период. Поступления же финансовых средств в бюджет города и платежи населения как основного потребителя тепловой энергии не соответствуют сезонным колебаниям объемов реализации энергетических ресурсов.

Таким образом, на протяжении многих лет и мэрией Новосибирска, и энергоснабжающими организациями ощущался серьезный дисбаланс в формировании планов финансирования мероприятий по выполнению собственных обязательств, что приводило к значительным затруднениям при запуске систем теплоснабжения, выражающимся в увеличении кредиторской задолженности перед поставщиками топлива, подрядными организациями, создании напряженных отношений с производителями тепловой и электрической энергии, и, как следствие, значительное увеличение сроков отсутствия горячего водоснабжения потребителей в межотопительный период.

2.2. Начиная с 2002 года мэрией Новосибирска совместно с ОАО «Новосибирскэнерго» был разработан механизм расчетов, позволивший не только избежать выше-обозначенных проблем, но и полностью ликвидировать сформировавшуюся на начало 2003 года кредиторскую задолженность (рис. 1).

Рисунок 1. Равномерность расчетов – стабильность энергоснабжения

По согласованию с крупнейшим производителем энергоресурсов с декабря 2002 года бюджет осуществляет равномерные платежи в размере приблизительно 1/12 годового начисления в доле участия бюджета с учетом реструктуризированной задолженности прошлых лет по согласованному графику. Благодаря данной политике удалось учесть интересы энергоснабжающей организации в получении дополнительных средств (превышающих суммарный отпуск энергоресурсов в межотопительный период) для выполнения ремонтных работ при подготовке теплотехнического оборудования и инженерных сетей при подготовке к отопительному сезону и снизить нагрузку на городской бюджет в периоды максимального энергопотребления в зимние месяцы.

Таким образом, механизм взаимного добровольного кредитования, апробированный в Новосибирске, привел к значительным улучшениям в показателях функционирования энергетической системы города, что выразилось в 20-процентном увеличении объемов ремонтных работ на сетевом и теплотехническом оборудовании, 30-процентном снижении количества отключений и двукратном уменьшении сроков отсутствия горячего водоснабжения у городских потребителей в межотопительный сезон к уровню 2002 года и 20-процентному превышению запасов топлива на складах ТЭС к нормативным показателям. В качестве дополнительного эффекта от принятых мер необходимо отметить увеличение полезного отпуска ОАО «Новосибирскэнерго» в летние месяцы на 30 тыс. Гкал, что по действующим тарифам составляет около 12,5 млн руб. с НДС дополнительной реализации.

2.3. Безусловно, таких результатов нельзя было достигнуть без значительной предварительной подготовки и целого комплекса мероприятий, обеспечивающих планомерность и своевременность поступления средств от всех категорий потребителей энергетических ресурсов.

Благодаря начавшемуся в 1999 году внедрению созданной новосибирскими разработчиками (Центр финансовых технологий) системы автоматизированной обработки и приема платежей населения за жилищно-коммунальные услуги уже к 2000 году удалось не только значительно улучшить финансовую дисциплину в сфере расчетов в ЖКХ города, но и усовершенствовать систему сбора платежей. В результате данных усовершенствований, а также благодаря усилению работы с неплательщиками к концу 2001 года процент сборов за жилищно-коммунальные услуги вырос в жилищных организациях до 95 %, а у энергоснабжающих организаций до 80–85 % от плановых начислений.

В целях дальнейшего совершенствования механизма информационного обмена и контроля правильности начисления платежей в 2001 году мэрией города создано МУП «РКЦ», в функции которого вошли обязательства по формированию, обновлению и передаче баз данных по всем видам жилищно-коммунальных услуг, оплачиваемых жителями города.

2.4. В 2001 году автоматизированная система расчетов с поставщиками коммунальных услуг получила свое дальнейшее развитие в совместной разработке специалистами мэрии и создателями системы программного продукта по расчету и предоставлению субсидий малообеспеченным гражданам (рис. 2).

Рисунок 2. Система приема платежей за жилищно-коммунальные услуги в Новосибирске

На сегодняшний день механизм расчетов муниципалитета как одного из крупнейших потребителей энергоресурсов с энергоснабжающими организациями представляет собой единую систему организационно-финансовых инструментов и мер, обеспечивающую равноправные и взаимовыгодные условия сотрудничества всех участников единой городской системы жизнеобеспечения и направленную на максимальное удовлетворение требований потребителей к качеству предоставления услуг жилищно-коммунальной сферы и энергетического обеспечения.

3. Проблема дефицита генерирующих мощностей на городских энергоисточниках

3.1. Закончившийся практически одновременно во всех регионах России в середине 80-х годов процесс развития и ввода новых энергетических мощностей и последующий спад энергопотребления, за счет кризиса отраслей крупного и среднего машиностроения, привели к замораживанию на прежнем уровне возможностей энергосистем крупных промышленных городов. Вместе с тем продолжавшееся все эти годы жилищное строительство и наметившиеся в последние 3–4 года положительные тенденции роста промышленного производства обозначили невидимую раньше проблему дефицита генерирующих мощностей имеющихся энергоисточников, неспособных уже сейчас обеспечивать качественные параметры энергоснабжения своих потребителей.

Так, в Новосибирске дефицит электрических мощностей составляет 10–15 % от присоединенной нагрузки, а тепловых – до 20 %.

3.2. Данную проблему в одиночку не решить, поэтому требуется комплексный подход, обеспечивающий взаимодействие потребителей и поставщиков энергоресурсов в следующих направлениях:

- У поставщиков: модернизация и повышение эффективности генерирующего и передающего энергию оборудования и систем; совершенствование организационных механизмов управления процессами энергоснабжения; дальнейшее развитие и строительство новых генерирующих мощностей за счет реализации широкомасштабных инвестиционных проектов.

- У потребителей: снижение потерь электрической и тепловой энергии за счет применения энергоэффективных технологий и сберегающих энергию материалов на собственных объектах; формирование экономного и рачительного режима использования энергетических ресурсов путем выработки политики мотивации потребителей к ресурсосбережению.

3.3. Кроме выше указанного, в Новосибирске данная работа развивается по следующим направлениям:

- Повышение эффективности работы локальных энергоисточников за счет перевода их на газообразное топливо.

Перевод неэффективных угольных и мазутных котельных с себестоимостью выработки тепловой энергии до 1 000 руб. за 1 Гкал на работу на газообразном топливе приводит при 20 % снижении выбросов к значительному удешевлению стоимости вырабатываемого тепла за счет более низкой цены газа. Так, за счет перевода ряда котельных на газ в Новосибирске удалось уменьшить платежи потребителей за тепловую энергию на 103,6 млн руб. в год.

- Выполнение мероприятий, предусмотренных 5-летней программой энергосбережения.

В рамках выполнения данной программы в последние годы в Новосибирске установлено 880 систем учета тепловой энергии на объектах муниципальной бюджетной сферы и на границах раздела балансовой принадлежности энергосистемы и потребителей тепловой энергии.

Активно осуществляется замена теплообменного оборудования ЦТП МУП «Энергия» на более эффективные и менее затратные пластинчатые теплообменники и малошумные насосы как отечественного, так и зарубежного производства с установкой на них систем частотного регулирования потребления электроэнергии. Данные мероприятия позволяют при повышении КПД теплообменного оборудования до 15–20 % значительно сократить потребление электрической энергии (30 %) и снизить эксплуатационные затраты в среднем на 229 тыс. руб. в год на одном ЦТП.

Необходимо отметить, что для привлечения дополнительных средств на комплексную реконструкцию и модернизацию ЦТП в Новосибирске был разработан и с 2003 года запущен в действие механизм использования средств сторонних инвесторов, привлекаемых для надстройки помещений действующих ЦТП, с последующей передачей надстроенных помещений им в собственность. Данный механизм предусматривает внесение инвестором части средств на модернизацию оборудования самого ЦТП. В результате уже за 8 месяцев было привлечено более 12 млн руб., которые были направлены на техническое перевооружение систем теплоснабжения города.

3.4. Техническое перевооружение энергоснабжающей отрасли является важным, но далеко не единственным элементом повышения эффективности ее работы. В этой связи на первый план выходят задачи дальнейшего совершенствования механизмов управления системами теплоснабжения, предусматривающие гибкие подходы в применении всех форм взаимодействия потребителей и производителей энергии, учитывающие как рыночные основы хозяйственной деятельности, так и жесткий контроль со стороны власти за развитием систем жизнеобеспечения городов, их ежедневным, ежечасным функционированием.

3.5. В качестве прикладной задачи последующего развития инженерной инфраструктуры Новосибирска мэрией совместно с ОАО «Новосибирскэнерго» рассматривается перспектива совершенствования системы транспортировки тепла одновременно с автоматизацией существующей системы диспетчерского контроля и управления городским хозяйством путем создания объединенной теплотранспортной компании.

4. Совершенствование системы энергоснабжения Новосибирска

4.1. На сегодняшний день в Новосибирске существует достаточно сложная и неэффективная с точки зрения конечного потребителя схема взаимодействия теплоснабжающих организаций, когда тепловая энергия проходит от энергоисточника до потребителя по тепловым сетям нескольких ведомств, а сбытовая политика основывается на расчетах и договорных отношениях большого количества компаний. Ответственность за качество теплоснабжения перед потребителем распределяется, а фактически перекладывается от компании к компании. Часто и не всегда обоснованно происходит дублирование функций: диспетчерский контроль, сбытовая деятельность, инспектирование и т. п., что, в свою очередь, приводит к дополнительному росту энерготарифов. Кроме всего вышеперечисленного, данная система является практически «непрозрачной» и вследствие этого трудно управляемой.

4.2. В целях совершенствования механизма управления системой энергоснабжения города и повышения эффективности ее работы мэрией города совместно с ОАО «Новосибирскэнерго» рассматривается проект по созданию единой теплотранспортной компании по передаче тепловой энергии от энергоисточников до потребителей на базе объединения филиала «Тепловые сети» ОАО «Новосибирскэнерго» и МУП «Энергия».

Необходимо отметить, что теплотранспортная компания образуется на паритетных условиях между мэрией города и ОАО «Новосибирскэнерго» как управляющая компания из расчета 50 х 50 % акций каждого из учредителей. Управляющая компания арендует как муниципальное имущество, так и имущество ОАО «Новосибирскэнерго» и эксплуатирует его на условиях договора аренды. Управление компанией осуществляется советом директоров с равным представительством обеих сторон.

4.3. В результате описанного выше слияния решаются следующие задачи:

- Появление единого оператора, отвечающего за транспортировку всей тепловой энергии, вырабатываемой городскими теплоисточниками. Следует отметить, что в состав имущества, эксплуатируемого данным предприятием, планируется передать и сети от ведомственных источников, которые на сегодняшний день все переданы в муниципальную собственность.

В то же время с созданием теплотранспортного предприятия МУП «Энергия» не прекращает существования, а продолжает деятельность по генерации тепловой энергии на остающихся в ее распоряжении 34 котельных. Данная тепловая энергия также будет доставляться городским потребителям через сети объединенной компании.

- Реализация политики сдерживания роста энерготарифов – после объединения и проведения ряда организационных мероприятий, в том числе за счет сокращения управленческих расходов и ликвидации предприятий перепродавца на основании предварительных расчетов, тариф на передачу тепловой энергии снижается с 132,36 до 117,42 руб./Гкал, что приводит к экономии бюджетных средств в размере 6,7 млн руб. в год только по муниципальной бюджетной сфере. В целом по всем городским объектам экономия составит более 45 млн руб. в год.

- Значительное сокращение сроков ремонтных работ и, как следствие, уменьшение времени отсутствия услуги по горячему водоснабжению жителей города в межотопительный период (наиболее значимый с точки зрения потребителя эффект от создания теплотранспортной компании).

В Новосибирске на протяжении двух прошедших лет уже прошла апробацию и прочно укоренилась практика планирования и производства летних ремонтных работ на системах теплоснабжения по принципу совмещения сроков ремонтов взаимозависимых систем, в том числе различной ведомственной принадлежности. Так, благодаря разработанным мэрией Новосибирска совмещенным графикам в 2003 году в сроки, необходимые для осуществления ремонта участков магистральных теплотрасс ОАО «Новосибирск-энерго», одновременно ремонтировались участки внутриквартальных теплотрасс силами МУП «Энергия» и осуществлялись капитальные ремонты внутридомовых систем жилищными организациями (рис. 3).

Рисунок 3. (подробнее) Преимущества создания теплотранспортной компании

Помимо экономических и организационных стимулов, необходимо выделить и технологические преимущества создания теплотранспортной компании, обеспечивающие повышение надежности теплоснабжения Новосибирска:

- создание единой службы диспетчерского управления и расчета режимов функционирования тепловых сетей Новосибирска;

- упрощение схемы прохождения документов, связанных с заключением договоров на теплоснабжение с потребителями (сокращение числа инстанций, количества запрашиваемых документов и уменьшение сроков их прохождения);

- улучшение гидравлического и теплового режимов у потребителей за счет единой технической политики и проведения более качественной работы по регулировке.

4.4. Кроме создания единой теплотранспортной компании, мэрией Новосибирска рассматривается вопрос создания единой сбытовой организации, осуществляющей сбытовую политику внутри города по всем энергоисточникам, вне зависимости от ведомственной принадлежности и по всем группам потребителей. Реорганизация сбытовой деятельности позволит сделать «прозрачной» всю структуру начислений и сборов оплаты за тепловую энергию.

5. Повышение качества жилищно-коммунальных услуг за счет применения энергоэффективных технологий и совершенствования работы жилищно-коммунального комплекса как основа реформирования системы ЖКХ

5.1. Основным критерием и наиболее важным показателем оценки результатов проводимых во всех без исключения регионах России преобразований в жилищно-коммунальной сфере является соответствие качества предоставляемых населению услуг существующим в обществе ожиданиям и требованиям к условиям проживания и уровню комфортности жилья. Решение данной задачи при существующем состоянии жилищного фонда и инженерных систем коммунальной сферы невозможно без комплексного подхода, основанного на использовании всех имеющихся в распоряжении местных органов власти ресурсов и наиболее широкого привлечения самих жителей к процессам реформирования отношений в ЖКХ.

5.2. В соответствии с утвержденной в 2001 году Правительством РФ подпрограммой «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 годы в Новосибирске разработан и реализуется план мероприятий по совершенствованию и модернизации ЖКХ города, предусматривающий комплекс организационно-правовых, технических и экономических мер, направленных на повышение эффективности функционирования систем жизнеобеспечения города и улучшение качества предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг. Осуществляемые в рамках данного плана мероприятия велись по следующим направлениям:

- Демонополизация рынка жилищно-коммунальных услуг, создание конкурентной среды, разделение функции заказчика и подрядчика (сегодня во всех 10 районах города созданы дирекции заказчика по ЖКХ, которые на договорных условиях взаимодействуют с 23 подрядными организациями, 5 из которых частные).

- Привлечение населения к управлению ЖКХ (за 3 года в Новосибирске при поддержке мэрии создано и успешно функционирует более 130 органов территориального общественного самоуправления, представители которых совместно с более 3 000 старших по домам и подъездам непосредственно участвуют в приемке работ жилищных организаций по текущим и капитальным ремонтам жилищного фонда).

- Создание нормативной базы, обеспечивающей защиту законных прав граждан на снижение платежей за жилищно-коммунальные услуги в зависимости от качества их предоставления, а также гарантирующей социальную поддержку слабо защищенным и малообеспеченным слоям населения путем предоставления им субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг.

- Перевод отрасли на договорные отношения (в Новосибирске на 01.10.2003 заключено около 450 тыс. договоров между поставщиками жилищно-коммунальных услуг и гражданами на предоставление всего спектра услуг, включая социальный найм и техническое обслуживание частного жилья).

- Применение новых технологий и материалов при проведении капитального и текущего ремонтов жилья.

- Повышение престижности профессии работников ЖКХ.

5.3. В результате такого подхода только за 3 года удалось:

- в 12 раз снизить простои лифтов;

- на 10 % уменьшить аварийность на сетях МУП «Энергия» и МУП «Горводоканал»;

- в 4,5 раза увеличить объемы работ по текущему и капитальному ремонтам жилищного фонда при значительно более низких темпах роста затрат на их производство (в 3 раза к уровню 1999 года);

- и как результат, двух-, трех- и более кратное снижение количества обращений граждан в структурные подразделения мэрии в связи с некачественным предоставлением жилищно-коммунальных услуг.

6. Взаимодействие органов местного самоуправления, исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Федерального центра – залог обеспечения энергетической безопасности и развития систем энергоснабжения крупных городов (рис. 4)

В заключение отметим, что исходя из опыта Новосибирска в Российской Федерации, и сибирских регионах в частности, существуют предпосылки и необходимые условия для обеспечения надежного функционирования систем жизнеобеспечения городских потребителей жилищно-коммунальных услуг, в том числе в части энергетического снабжения.

Рисунок 4. Снижение количества обращений граждан за период с 1999 по 2003 годы

Состояние основных фондов и производственных мощностей систем энергоснабжения, водоснабжения и канализования жилищного комплекса практически всех без исключения муниципальных образований и тем более крупных городов с населением около 1 млн человек не позволяет сколько-либо серьезно планировать дальнейшее свое развитие. Такое развитие, которое предусматривает ввод новых генерирующих мощностей по тепловой и электрической энергии взамен или дополнительно к старым существующим ТЭЦ, серьезное обновление и расширение мощностей очистных сооружений и предприятий водоподготовки, массовое строительство жилья, отвечающего современным требованиям строительных норм и потребительским качествам, затребованным населением.

Здесь необходим государственный подход – разработка на федеральном уровне целевых программ восстановления и модернизации систем жизнеобеспечения крупных и малых городов с поэтапной реализацией на всех уровнях государственной и муниципальной власти.