О правилах предоставления коммунальных услуг гражданам

А. В. Широков, канд. юридич. наук, член центрального совета партии «Справедливая Россия»

Представляет значительный интерес и новый нормативный акт – постановление Правительства РФ от 16 мая 2006 г. «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» и утвержденные этим постановлением «Правила предоставления коммунальных услуг гражданам» (далее – Правила ПКУ). Необходимость такого акта достаточно велика – здесь сделана попытка регламентации правил установки и использования счетчиков количества коммунальных услуг, начисления платежей по их показаниям – количество счетчиков существенно увеличилось (только квартирных счетчиков холодной и горячей воды в Москве установлено уже более 1 млн шт.), но данные измерений используются далеко не всегда.

К сожалению, качество Правил ПКУ весьма низкое¹. Прежде всего следует указать на то, что осталось нераскрытым понятие «коммунальные услуги», не объясняется отличие этого понятия от нового, впервые введенного в Правилах ПКУ понятия «коммунальные ресурсы». Если предоставление «коммунальных услуг» это деятельность исполнителя (так было и в Гражданском кодексе РФ), то хотелось бы знать, какая именно деятельность подразумевается авторами Правил ПКУ. Вопрос не праздный: федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (электроснабжение – один из видов коммунальных услуг) установил (ст. 39, п. 4), что «при выставлении потребителю счета на оплату… поставщик обязан раздельно указать стоимость купленной электроэнергии, стоимость услуг по передаче… энергии, стоимость иных услуг, оказание которых является неотъемлемой частью поставки… энергии потребителям»². Эта норма введена законодателем потому, что указанный закон установил (ст. 22, п. 3) необходимость государственного регулирования цен (тарифов) только для части услуг (для части общей деятельности) в электроэнергетике (их исчерпывающий список установлен в ст. 22, п. 2). Значит, разделение общих процессов доведения коммунальных ресурсов до многоквартирного дома, преобразование ресурсов в коммунальные услуги не является единым видом деятельности, цены на некоторые из видов (подвидов) этой деятельности не должны регулироваться государством, а должны определяться на конкурентных рынках предоставления соответствующих услуг. Это косвенно подразумевается и в п. 17 Правил ПКУ, где указывается, что возможно в нашей жизни применение «тарифов, включающих в себя две и более составляющих». Для двух составляющих понятно – это плата за «потребленный объем коммунальных ресурсов» (или коммунальных услуг) и плата за их «подачу». Но остается скрытым от нас то, что же авторы Правил ПКУ подразумевают по другим «составляющими» тарифа. При этом в Правилах ПКУ (п. 18) принято ошибочное положение о том, что «расходы на содержание и ремонт внутридомовых инженерных систем… включаются в плату за содержание и ремонт жилого помещения». А ведь если бы эти расходы включались в плату за коммунальные услуги, то стало бы понятно, чем отличаются эти «услуги» от «ресурсов», стали бы более понятными другие (сверх двух, указанных в Правилах ПКУ) составляющие тарифов, утверждаемых для «расчета платы за коммунальные услуги» (п. 17).

Это весьма важные для реформирования отношений в жилищной сфере положения. Из-за их отсутствия или неправильного применения в Правилах ПКУ в стране не появляются биллинговые компании (нет в нормативной базе услуг таких компаний, нет и их поддержки за счет средств бюджетов), нет услуг энергосервиса, но были вчера, есть сегодня и, вероятно, будут еще долго 40–50 % потерь коммунальных ресурсов в многоквартирных домах. Наша плата за эти потери – плата за ошибки Правил ПКУ.

Некоторые положения Правил ПКУ будут приводить на практике к многочисленным конфликтам при оплате коммунальных ресурсов по договорам управляющих многоквартирными домами с ресурсоснабжающими организациями. Например, в п. 21,б установлено, что «при оборудовании многоквартирного дома… общедомовыми приборами…» исполнитель коммунальных услуг (как правило, управляющий) «производит 1 раз в год корректировку размера платы за отопление», так как должен делать ежемесячные начисления без учета фактического потребления по показаниям приборов. Возможно, такая схема платежей будет удобна собственникам и нанимателям квартир, но в этом случае неизбежно будут возникать «кассовые разрывы» – управляющий соберет денег меньше, чем должен заплатить поставщику коммунального ресурса (тепла для отопления). Заплатить управляющий теперь обязан полностью и своевременно – по условиям «Правил проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом»³ (п. 43) управляющий, если хочет участвовать в конкурсе, должен представить «обеспечение исполнения обязательств по оплате… ресурсов… в пользу соответствующих ресурсоснабжающих организаций». Вполне могут найтись управляющие, которые, используя договоры овердрафтного кредитования с банком или убедив поставщика ресурсов воспользоваться другой банковской услугой – факторингом, смогут выполнить условия, предусмотренные в Правилах ПКУ. Но услуги банков платные, а где управляющему взять деньги на их оплату авторы Правил ПКУ указать не смогли.

Несмотря на то, что сегодня рынок переполнен предложениями различных счетчиков количества коммунальных услуг (ресурсов), авторы Правил ПКУ вполне допускают, что еще не скоро будут установлены все общедомовые счетчики (оплата по нормативам потребления еще на долгие годы разрешена и Жилищным кодексом РФ (ст. 157,1), и п. 19 Правил ПКУ). При этом очень необычны положения п. 1 Приложения 2 к Правилам ПКУ – здесь дается разрешение поставщикам ресурсов ежегодно корректировать платежи для тех управляющих (с гражданами в многоквартирных домах они не заключают договоры и плату за ресурсы с них получать не должны), в домах которых не установлены общедомовые счетчики. С таких управляющих платежи взимаются на основании нормативов потребления тех или иных ресурсов. При этом годовое потребление ресурсов теперь впервые разрешается определять «ресурсоснабжающей организацией расчетным путем в порядке, установленном законодательством Российской Федерации».

Следует учитывать, что никакого соответствующего «порядка, установленного законодательством» нет, а разрешенная в Правилах ПКУ деятельность поставщиков надолго затормозит установку счетчиков – каждый поставщик в меру своего умения будет мешать установке счетчиков управляющими (их установка согласовывается с поставщиками, которым надо куда-то списывать потери в сетях, транспортирующих коммунальные ресурсы). Ведь без счетчиков только сам поставщик будет определять количество ресурса, подлежащее оплате управляющим многоквартирным домом. Возможно, что устанавливая такой порядок, авторы Правил ПКУ хотели дать стимул управляющим домами для установки счетчиков – не установил счетчик, будешь нести финансовые потери (с потребителей услуг соберешь средств меньше, чем будет начислено поставщиком «расчетным путем»).

Но, вероятно, авторы Правил ПКУ никогда не согласовывали проекты установки счетчиков с поставщиками ресурсов, не знакомы с возникающими здесь проблемами.

А ведь как просто могла бы быть разрешена проблема – достаточно было в Правилах ПКУ установить окончательный срок установки всех общедомовых счетчиков (например, 2008 год⁴) и предусмотреть в составе каждой из коммунальных услуг деятельность по биллингу (установка счетчиков за счет биллинговой компании, их обслуживание и своевременная замена, подготовка достоверных данных для начисления платежей за ресурсы и услуги). Но такие решения, вероятно, слишком нетривиальны для разработчиков Правил ПКУ.

Следует обратить внимание читателя и на то, что при исполнении ряда положений Правил ПКУ можно столкнуться со значительными несуразицами. Например, в п. 3 Приложения 2 предусмотрено, что допускается установка квартирных счетчиков коммунальных услуг (ресурсов) в части жилых помещений многоквартирного дома, в котором установлены счетчики на вводах в дом инженерных сетей⁵. В таких случаях для квартир, где имеются счетчики, в соответствии с Правилами ПКУ количество ресурса, подлежащего оплате, определяется как произведение измеренного количества ресурса и некого коэффициента (см. формулу 9 в Приложении 2), который, как легко убедиться, может быть и больше, и меньше 1. Этот коэффициент является частным от деления измеренного на вводе в дом количества ресурса (в числителе) на сумму двух величин (в знаменателе): первая из них является суммой объемов потребления во всех квартирах, где счетчики установлены и используются для начисления платежей, а вторая является суммарным потреблением в квартирах без счетчиков, определенным, исходя из нормативов потребления того или иного ресурса (холодной воды, горячей воды, газа или электрической энергии).

При таком алгоритме вычисления указанного коэффициента в формуле 9 Приложения 2 к Правилам ПКУ очевидно, что результат существенно зависит от величины соответствующего норматива потребления. Если этот норматив весьма велик (по сравнению с фактическим средним потреблением ресурса в квартирах данного дома), потери в сетях дома не очень велики (это хорошо!), то ситуация весьма странная – коэффициент может иметь значение меньше 1, а величина потребления, подлежащая оплате, для квартир со счетчиками будет меньше того, что измерено счетчиком той или иной коммунальной услуги. И наоборот, если величина норматива установлена в размере меньшем, чем величина фактического среднего потребления ресурса в доме, то величина коэффициента в формуле 9 может оказаться больше 1, а суммарное потребление, подлежащее оплате во всех квартирах дома, вполне может оказаться больше количества ресурса, измеренного на вводе.

Интересно отметить и то, что, утвердив Правила ПКУ в мае 2006 г., Правительство РФ уже в августе принимает решение, идущее вразрез с Жилищным кодексом РФ и Правилами ПКУ, которые обязывают собственников и нанимателей квартир все начисления за коммунальные услуги оплачивать исполнителю услуг – управляющему многоквартирным домом. Однако постановлением Правительства РФ от 31 августа 2006 г. № 530 были утверждены «Правила функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики», где в п. 90 установлено, что «договором энергоснабжения… заключенным с исполнителем коммунальных услуг, может предусматриваться право гарантирующего поставщика (энергосбытовой организации) на получение платы за потребленную… электрическую энергию непосредственно от собственников и нанимателей… жилых помещений…» Возможно, что авторы этой нормы мало знакомы с менталитетом российских поставщиков энергоресурсов – если «может», но отсутствуют ограничения на случаи, когда «не может», то, значит, сможет всегда, когда захочет! Поставщики и других коммунальных ресурсов теперь тоже смогут требовать введения аналогичных норм. А значит порочная практика «прямых расчетов» за энергоресурсы⁶, которая является одной из основных причин их больших потерь в многоквартирных домах, будет сохранена.

Можно было бы указать и на другие ошибки разработчиков Правил ПКУ, но и сказанного выше достаточно, на наш взгляд, для того, чтобы требовать от Правительства РФ коренной переработки Правил ПКУ. При этом было бы полезно подготовить этот документ как регламент работы управляющих многоквартирными домами и регулировать новыми нормами отношения управляющих не только с потребителями коммунальных услуг, но и отношения с поставщиками коммунальных ресурсов (например, снижение оплаты управляющих при нарушении качественных показателей многих ресурсов на вводах в многоквартирные дома сегодня не регулируется никакими нормами). Требуется также и регулирование отношений управляющих с органами местного само-управления, которые должны нести ответственность за полную и своевременную выплату всех видов компенсаций стоимости коммунальных услуг, предусмотренных законами о соответствующих бюджетах (выплата жилищных субсидий, возмещение стоимости льгот и пр.).

Без нормативного регулирования указанных отношений управление многоквартирными домами еще долгие годы не превратится в бизнес, где цены исполнителей коммунальных услуг регулируются в интересах их потребителей не политизированными решениями местных администраций, а нормальной рыночной конкуренцией профессиональных управляющих.

1) Об этом говорил и мэр Москвы Ю. М. Лужков на заседании президиума Госсовета (Казань, 19 января 2007 г.)

2) Читатель может посмотреть полученные им начисления платежей за любые виды коммунальных услуг и легко убедиться в том, что эта норма закона, например, в Москве, к сожалению, еще не выполняется.

3) Утверждены постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. № 75 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом».

4) Напомним, что однажды такой срок уже был установлен, см. закон 28-ФЗ от 3.04.96 «Об энергосбережении», ст. 11: «Весь объем добываемых, производимых, перерабатываемых, транспортируемых, хранимых и потребляемых энергетических ресурсов с 2000 года подлежит обязательному учету».

5) О недопустимости и несправедливости установки счетчиков не во всех квартирах таких домов см.: Широков А. В., Вербицкий А. С. Организация измерений потребления энергоресурсов. Несколько ответов на вопросы об измерениях потребления энергоресурсов. Энергосбережение. 2006. № 2.

6) См.: Широков А. В. Жилищный кодекс РФ. Риски перехода. СПб.: Академический проект, 2006. 153 с.