Государственная политика в области энергоаудита и энергосервиса

А. В. Туликов,  руководитель Департамента развития законодательства в области энергетики и инноватики ФГБУ «Российское  энергетическое агентство» Минэнерго России

Политика в области энергообследований

Проведение энергетических обследований и оказание энергосервисных услуг в мировой практике рассматривается как основной этап энергосбережения и повышения энергетической эффективности и требует особого внимания государства. Данные мероприятия, по сути, определяют границы между выявлением потенциала энергосбережения, прединвестиционной подготовкой и непосредственной реализацией проектов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Государственная политика в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности основывается на требованиях закона № 261‑ФЗ, который по сравнению с ранее действовавшим Федеральным законом от 3 апреля 1996 года № 28‑ФЗ «Об энергосбережении» определил новые механизмы и инструменты реализации этой политики. Это в равной степени относится как к энергетическим обследованиям, так и к энергосервисным услугам.

Ключевыми положениями новой государственной политики в области проведения энергетических обследований являются:

• саморегулирование и членство в саморегулируемых организациях в области проведения энергетического обследования как основание для осуществления соответствующего вида деятельности;
• обязательность и регулярность проведения энергетических обследований в бюджетной сфере, для крупных потребителей энергетических ресурсов, регулируемых организаций и организаций топливно-энергетического комплекса;
• унификация требований к энергетическому паспорту, составленному по результатам обязательного энергетического обследования, а также к энергетическому паспорту, составленному на основании проектной документации;
• сбор, обработка, систематизация, анализ, использование данных энергетических паспортов, составленных по результатам обязательных энергетических обследований, а также данных энергетических паспортов, составленных по результатам добровольных энергетических обследований.

Энергосервис и закон

Энергетические обследования и до принятия закона № 261‑ФЗ находились в поле зрения законодателя, что привело к формированию относительно немногочисленного профессионального сообщества, тогда как энергосервис ранее федеральным законодательством охвачен не был и на практике рассматривался только как перспективная возможность. Поэтому энергосервисные услуги, энергосервисный договор (контракт) являются новыми категориями для отечественного законодательства. К ключевым положениям закона № 261‑ФЗ в области оказания энергосервисных услуг следует отнести:

• формирование специального механизма правового регулирования в области размещения заказа на энергосервис для государственных и муниципальных нужд за счет внесения соответствующих дополнений в Федеральный закон № 94‑ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
• выбор в качестве приоритетной для России модели энергосервисного договора (контракта), в которой основные риски невыполнения обязательств лежат на исполнителе.

Принятие закона № 261‑ФЗ послужило основанием для определения федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области энерго-сбережения и повышения энергетической эффективности, и восстановления соответствующей системы государственного управления, которая была фактически разрушена после ликвидации Госэнергонадзора. При этом в области проведения энергетических обследований такие функции прямо закреплены за Минэнерго России в Положении о Министерстве энергетики РФ, утвержденным постановлением Правительства от 28 мая 2008 года № 400, и изменениями, внесенными постановлением Правительства от 20 февраля 2010 года № 67. В то же время в отношении энергосервисных услуг такой федеральный орган исполнительной власти прямо не определен. Соответствующие функции фактически распределены между Минэкономразвития России, Минэнерго и Минрегионом, которые их во многом дублируют.

Результаты реализации новой государственной политики в области проведения энергетических обследований и оказания энергосервисных услуг пока свидетельствуют о некоторых стохастических процессах, свойственных начальному периоду становления системы. На рынке энергетических обследований зарегистрировано около 100 саморегулируемых организаций в области энергетического обследований, которые охватывают более 4 000 энергоаудиторов.

Однако уровень профессиональной подготовки большинства энергоаудиторов основан на краткосрочных курсах повышения квалификации и не подтвержден реальным опытом работы. При этом такое количество участников рынка не обеспечено необходимым объемом заказов на проведение энергетического обследования, несмотря на требования закона № 261‑ФЗ об обязательном их проведении для определенных групп потребителей энергетических ресурсов.

Энергосервисные услуги в бюджетной сфере пока не вышли за рамки контрактов на энергосервис до 100 тыс. руб., а в промышленности по существу подменены договорами поставки и подряда с оплатой в рассрочку.

СуперЭСКО

Поскольку сроки проведения первого обязательного энергетического обследования ограничены 31 декабря 2012 года, а последующие должны проводиться раз в пять лет, то для выживания энергоаудиторам потребуется диверсифицировать осуществляемые ими виды деятельности и постепенно перемещаться в сектор «реального» энергосбережения и повышения энергетической эффективности, включая оказание энергосервисных услуг.

В целях стимулирования развития региональных и частных энергосервисных компаний на федеральном уровне также предложено создание так называемой суперЭСКО – специализированной организации с государственным участием. Основная цель такой организации заключается в обеспечении финансирования проектов энергосбережения и повышения энергетической эффективности региональных и частных энергосервисных компаний, а также реализации пилотных энергосервисных проектов в бюджетном секторе и, как правило, оборонной промышленности. СуперЭСКО были созданы в Индии, на Филиппинах и в некоторых других государствах и показали высокую эффективность.

В России такой суперЭСКО должна стать Федеральная энергосервисная компания (ФЭСКО), которая создается в настоящее время при Мин-энерго России при организационно-методической поддержке ФГБУ «РЭА» Минэнерго России.

Предполагается, что ФЭСКО будет обеспечивать финансирование проектов в области энерго-сбережения и повышения энергетической эффективности, которые будут реализовываться на региональном и муниципальном уровнях. В качестве возможных схем подобного софинансирования станет не только участие в уставных капиталах региональных и частных энергосервисных компаний, но также аренда, лизинг, поставка в рассрочку, обеспечение исполнения обязательств и иные схемы, предусмотренные гражданским законодательством.

О самых первых шагах на пути к формированию устойчивого рынка также свидетельствует отсутствие необходимого методического обеспечения, включая апробированные практикой типовые контракты на проведение энергетических обследований и энергосервисные договоры (контракты), типовую конкурсную документацию, типовые стандарты и правила саморегулируемых организаций, методики определения экономии энергетических ресурсов, методики ценообразования и другие.

Наличие соответствующих методических материалов и открытый доступ к ним будут создавать дополнительные условия и стимулы к проведению энергетических обследований и оказанию энергосервисных услуг как для заказчиков, так и для исполнителей.

Частично разработку такого методического обеспечения осуществляет ФГБУ «РЭА» Минэнерго России, в том числе в рамках сотрудничества с Efficiency Valuation Organization (EVO) по подготовке официального перевода на русский язык международного протокола мониторинга и верификации экономии энергетических ресурсов IPMVP. Проекты типовых энергосервисных договоров (контрактов) разработаны в рамках обособленных рабочих групп при Минэкономразвития России, Минрегионе и Минэнерго, включая рабочую группу по созданию Федеральной энергосервисной компании. Однако большинство подготовленных решений пока носит характер исключительно теоретических разработок.

Проблемы и противоречия

Как показывает опыт других государств, в которых принимались законы об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности нового поколения, например Индии, для формирования полноценного, устойчивого рынка в области энергетических обследований и энергосервисных услуг, должно пройти не менее 3–5 лет.

В это время происходит выявление и устранение пробелов и противоречий в законодательстве, подготовка и реализация пилотных проектов, разработка методической базы, консолидация профессионального сообщества, которое сопровождается вытеснением с рынка слабых и неквалифицированных игроков.

Основную роль в этом процессе выполняют не только государственные агентства, подобные ФГБУ «РЭА» Минэнерго России, но также ассоциации участников рынка энергетических обследований и энергосервисных услуг. Они способны централизованно представлять позицию профессионального сообщества. В России уже создаются соответствующие ассоциации саморегулируемых организаций в области энергетического обследования, берущих на себя ответственность за контроль качества оказания данных услуг, выработку методических рекомендаций и типовых решений. Их активизация свидетельствует о том, что развитие отечественного рынка идет по сценарию, соответствующему международной практике.

Такое развитие пока существенно сдерживается из-за наличия большого количества пробелов и противоречий в новом законодательстве об энергосбережении, которые в отдельных случаях блокируют его исполнение либо результаты такого исполнения перестают отвечать целям государственной политики.

Основными направлениями совершенствования законодательства должны стать:

• повышение квалификационных требований к лицам, проводящим энергетическое обследование, и детализация ответственности саморегулируемых организаций в области энергетического обследования;
• дифференциация требований к проведению обязательных энергетических обследований, включая сроки и результаты их проведения, в зависимости от категории потребителя энергетических ресурсов;
• предоставление права заполнять энергетические декларации вместо энергетического паспорта для организаций с незначительным или нулевым энергопотреблением;
• предоставление права составлять несколько энергетических паспортов – на каждое здание, на обособленное структурное подразделение организации, проходящей энергетическое обследование;
• предоставление права на проведение экспресс-обследования для крупных потребителей энергетических ресурсов, формирование мер государственной поддержки проведения полных энергетических обследований у таких потребителей, включая предоставление субсидий;
• возложение полномочий по контролю правильности составления энергетических паспортов и соответствия их установленной форме на уполномоченные федеральные органы исполнительной власти;
• введение положений об ассоциациях саморегулируемых организаций в области энергетического обследования, определение их правового статуса с возложением на них методического обеспечения;
• введение альтернативных моделей оказания энергосервисных услуг, прежде всего в бюджетной сфере, основанных на распределении рисков между заказчиками и исполнителями соответствующих услуг;
• устранение противоречий между требованиями к оплате контрактов на энергосервис и требованиями по планированию бюджетных ассигнований государственных (муниципальных) учреждений с учетом снижения в сопоставимых условиях объемов потребленных ими энергетических ресурсов;
• введение налоговых льгот для энергосервисных компаний и иных мер государственной поддержки в области оказания энергосервисных услуг.

Дальнейшее развитие государственной политики и нормативно-правового регулирования должно обеспечить внутреннюю взаимосвязь требований к проведению обязательного энергетического обследования, разработке программ в области энерго-сбережения и повышения энергетической эффективности таким образом, чтобы создать дополнительные гарантии осуществления мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, разработанных при проведении энергетического обследования.