Повышение энергоэффективности в бюджетной сфере

И. А. Башмаков, исполнительный директор, Центр по эффективному использованию энергии (ЦЭНЭФ)

В. И. Башмаков, юрисконсульт, Центр по эффективному использованию энергии (ЦЭНЭФ)

«Большой взрыв» в нормативной базе по повышению энергоэффективности

В России уже применяются практически все основные механизмы повышения энергоэффективности в бюджетной сфере и в сфере услуг. Однако еще есть «белые пятна». Начиная с 2009 года нормотворчество на федеральном уровне в сфере повышения энергоэффективности развивалось по схеме «большого взрыва». С 2009 года на федеральном уровне было принято несколько десятков нормативных актов, которые регулируют отношения в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Кроме того, был изменен и дополнен ряд уже существовавших нормативных актов.

На сегодняшний день можно насчитать свыше 70 нормативно-правовых актов, которые регулируют отношения в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и оформляют механизмы реализации требований федерального закона № 261‑ФЗ и Государственной программы РФ «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года».

Развитые страны потратили на формирование нормативной базы в сфере повышения энергоэффективности два–три десятилетия. Россия попробовала «сжать время» и проделать ту же работу за 2 года. На таком пути неизбежны издержки в отношении как полноты нормативной базы, так и ее качества. Частично они обусловлены недостаточной квалификацией разработчиков нормативных актов (за 2 года трудно вырастить кадры), частично – спешкой при их принятии и отсутствием обсуждения в профессиональной среде.

Принятие нормативной базы и создание соответствующих институтов может столкнуться со следующими возможными реакциями:

• усвоение (после периода адаптации),
• отторжение,
• извращение [1].

Неполная и некачественная нормативная база может и уже начала порождать два последних типа реакций. Итогом станет недостаточная эффективность нормативных механизмов и задержки на пути к достижению снижения энергоемкости ВВП на 40%.

Именно выявлению пробелов и проблем с качеством российской нормативной базы по энергоэффективности посвящена данная работа. Эта задача решается не только за счет анализа самих нормативных документов, но и за счет анализа первой практики их применения, позволяющей определить наличие реакций отторжения или извращения. Вторая важнейшая задача – наметить пути совершенствования российской нормативной базы по повышению энергоэффективности.

Закон № 261‑ФЗ требует внедрения учета энергопотребления, проведения энергоаудита общественных зданий, снижения удельного расхода энергии в общественных зданиях на 3% в год. Рассмотрим выполнение каждого из этих пунктов.

Учет энергопотребления в бюджетной сфере

Основная идея налаживания учета – платить согласно реальному потреблению и иметь возможность учитывать экономию. На примере бюджетных учреждений одного из городов России проследим, что из этого получается.

Прибор учета тепловой энергии для типового ДОУ стоит 150–200 тыс. руб. Многие ДОУ заключают договоры на их обслуживание, которые им обходятся в Санкт-Петербурге в среднем примерно в 45 тыс. руб. в год. Срок службы прибора учета – около 10 лет. То есть средние годовые затраты на его установку и эксплуатацию равны примерно 63 тыс. руб.

Среднее ДОУ потребляет в год около 700 Гкал. При тарифе 1300 руб./Гкал затраты на тепло равны 910 тыс. руб. в год. Если возможна экономия тепла в размере 30% от потребления, то она будет равна 273 тыс. руб., а на затраты, связанные с прибором учета, придется почти четверть этой экономии.

Чем меньше объект, тем большая доля экономии съедается затратами, связанными с установкой и обслуживанием приборов учета. В целях экономии бюджетных средств нужно уделять особое внимание снижению стоимости договоров на обслуживание приборов учета тепла. Есть города, например Тюмень, где обслуживание одного прибора учета тепла стоит менее 20 тыс. руб. в год.

На многих бюджетных объектах заключаются договоры на техническое обслуживание инженерных сетей, стоимость которых может достигать 15% от стоимости потребления тепла, электроэнергии и воды. Компании, выполняющие услуги по этим двум видам договоров, не заинтересованы в экономии энергии и воды у потребителя. Контракты на эти услуги целесообразно передать энергосервисной компании в случае ее привлечения.

Доля бюджетных учреждений, оснащенных системами погодного регулирования, пока невелика, а доля бюджетных учреждений, где регулируются параметры отопления в ночные часы и выходные дни,– еще ниже.

Приборами учета воды оснащена большая часть бюджетных зданий. Однако практика показывает, что при выставлении счетов за воду и водоотведение их показания часто вообще не используются, а приборы не обслуживаются. Отчасти это результат их установки в труднодоступных местах и отсутствия договоров на их обслуживание.

Там, где счета выставляются по показаниям приборов учета, суточные данные с этих приборов не анализируются. Их анализ позволяет увидеть наличие значительного расхода в выходные дни, когда здание не функционирует. Такие утечки (или нецелевой водоразбор) составляют 20–30% от всего потребления воды. В отдельных городах (Санкт-Петербург), как в сказке про Чипполино, бюджетные учреждения платят «налог на осадки» в форме платы за отведение дождевых, талых и ливневых вод. Сумма этих платежей превышает плату за воду.

Приборами учета газа оснащены единицы бюджетных зданий. Остальными природный газ фактически оплачивается по нормативам на основе контракта «бери или плати» со значительным завышением расчетных объемов поставки газа. При таких договорных отношениях экономия за счет мер по повышению эффективности использования газа получена быть не может.

В ряде случаев условия договоров сформулированы так, что если потребитель не выбрал договорные объемы более чем на 10% (за исключением прекращения поставки газа), то он выплачивает поставщику штраф в размере 10% от стоимости невыбранного газа. Таким образом, бюджетное учреждение по договору лишается 10% экономии средств за счет мер по повышению эффективности использования природного газа до момента пересмотра договорного объема. Это положение договора нужно пересмотреть.

Проведение обязательных энергетических обследований

Закон № 261‑ФЗ требует до 31 декабря 2012 года проведения обязательных энергетических обследований всех организаций с участием государства или муниципального образования.

Нормативная база построена так, что средство (обследование) подменило цель (повышение энергоэффективности). Вся энергия специалистов и средства заказчиков затрачиваются на проведение аудитов. Они обходятся бюджетной организации в 30–100 тыс. руб., а по их итогам дается рекомендация о проведении 2–10 мероприятий (обычно это модернизация освещения, установка ИТП или узла регулирования и замена окон) из списка 30 типовых мероприятий на объектах бюджетной сферы.

Средние сроки окупаемости предложенных мер находятся в диапазоне 1–160 лет, а при исключении самых затратных мер – 1–17 лет.

При расчете эффектов от мер по экономии энергии, как правило, не учитываются косвенные эффекты при экономии:

• тепловой энергии – экономия на снижении потерь подпиточной воды;
• ГВС – не только экономия тепла и воды, но и снижение платежей за водоотведение;
• воды – снижение платежей за водоотведение.

Размер экономии коммунальных ресурсов за счет мер, предложенных в энергопаспортах или в отчетах по энергетическим обследованиям, часто даже не превышает 15% (бывают отчеты с экономией 2%), что не позволит выполнить сформулированную законом № 261‑ФЗ задачу по снижению на 15% удельного расхода воды на период 5 лет.

Многие обследования проводятся без полноценной приборной диагностики состояния зданий и оборудования и все чаще – даже без выезда на объект. Главная цель этой деятельности – зарегистрировать энергопаспорт. Многим аудиторам платят за работу только после такой регистрации.

В России только промышленных компаний, для которых энергетические обследования обязательны, около 200 тыс. Если на одно обследование уйдет 10 дней, и аудиторская фирма работает 200 дней в году, то в 2011–2012 годах только для проведения обследований в промышленности потребуется не менее 5 тыс. компаний. Всего в России их зарегистрировано около 3300. РЭА пришлось бы обрабатывать в день около 700 энергопаспортов только промышленных предприятий, а с учетом бюджетных организаций – более 1500. Едва ли РЭА располагает такой пропускной способностью.

Заметим, что вся эта деятельность и все средства нацелены в основном на выполнение формальной задачи – регистрации энергопаспортов, а не на осуществление реальных мер по повышению энергоэффективности.

Как показал проведенный ЦЭНЭФ анализ, рекомендации по реализации мероприятий по результатам энергетических обследований объектов бюджетных учреждений нельзя включать в программы энергосбережения без перепроверки или готовить на их основе тендеры для энергосервисных контрактов. Нормативную базу нужно нацелить именно на экономию энергии, а не на проведение энергоаудитов.

Энергопаспорта, которые будут подготовлены во второй половине 2012 года, не следует рассматривать как полезные документы. До конца года все объекты БУ не успеют обследовать качественно. Поэтому вероятна ситуация ориентации на большое число низкокачественных и дешевых энергоаудитов, нацеленных только на заполнение энергопаспорта. Таким образом, «гонка со временем» превратилась в профанацию идеи энергоаудита как средства выявления возможностей повышения энергоэффективности и в бюрократическую игру по формальному заполнению малоинформативных энергопаспортов. Цены на разработку энергопаспорта падают до 10–20 тыс. руб., они все в большей степени составляются заочно, без выезда на объект. Подобные энергопаспорта можно назвать «заочно-зачетными».

Требование снизить удельный расход энергии в бюджетных организациях на 3% в год

В статье 24 закона № 261‑ФЗ записана неверная формулировка о том, что все бюджетные организации по каждому коммунальному ресурсу должны обеспечить экономию на 15% за 5 лет, или на 3% в год от уровня 2009 года. Формулировка о сопоставимых условиях не спасает положения. Дело в том, что однотипные (по назначению) бюджетные учреждения различаются по показателям удельных расходов в 4–10 раз (рис.), а по воде еще больше. В одних зданиях можно получить экономию 40–50% и даже выше, а в новых зданиях, построенных по последним требованиям СНиП, снизить потребление на 15% может быть просто невозможно или очень дорого.

Анализ данных по нескольким российским городам показывает, что только 20–40% бюджетных организаций удалось в 2010–2011 годах снижать расходы тепловой и электрической энергии, а также воды на 3% и более в год (в сопоставимых условиях).

Только в 95 из 283 ДОУ, данные по которым представлены на рисунке, удалось сократить удельный расход тепловой энергии в 2010 году на 3% и более. Для этих же зданий разрыв по удельным расходам электроэнергии между лучшим и худшим удельными показателями – восьмикратный.

Формулировки статьи 24 закона № 261‑ФЗ необходимо поменять:

• Цель снижения удельного расхода на 15% за 5 лет нужно формулировать для всего муниципального образования (МО) или для распорядителя средств государственного бюджета, а не для каждого бюджетного учреждения. Далее МО или распорядитель определит, на каких учреждениях можно получить большую экономию, а где ее получить нельзя.
  Альтернативой может быть выведение из-под этой нормы зданий с классами энергоэффективности А и В (А – это на 51% ниже удельного расхода по требованию СНиП, а В – на 10–50% ниже удельного расхода по требованию СНиП).
  Еще один вариант: для зданий классов энергоэффективности D и E сохраняется задание снижения в среднем на 3% в год, для зданий класса С задание равно снижению в среднем на 1–2% в год, а для зданий классов А и В задания не устанавливаются.
• Цель снижения удельного расхода на 15% за 5 лет для МО или распорядителя средств государственного бюджета нужно формулировать для всей совокупности коммунальных ресурсов (взвешенных по ценам базового года), а не для каждого из них.

      
Нынешняя формулировка практически блокирует возможности замещения одних ресурсов другими и внедрение возобновляемых источников энергии, замещающих традиционные. В действующей формулировке бюджетная организация, которая снизила потребление тепловой энергии на 10% в год, но не снизила потребление воды, попадает в разряд нарушителей требований закона, тогда как сумма расходов на коммунальные ресурсы может быть ниже на 5%.

Рисунок (подробнее) Ранжирование школ Челябинска по удельным расходам тепловой энергии в 2009 и 2010 годах Источник: расчеты ЦЭНЭФ по данным Департамента образования Челябинска

Развитие энергосервисного бизнеса

Запустить энергосервис в бюджетной сфере практически не удалось. Среди проблем с его внедрением отмечались следующие:

• недостаточная информированность заказчика о возможных рисках и выгодах;
• недостаточная мотивация заказчика к реализации энергосервисного контракта;
• противоречие возможностей финансирования энергосервисного контракта с процедурами бюджетного финансирования;
• противоречие, связанное с тем, что эксплуатация установленного оборудования находится вне зоны контроля ЭСКО, при отсутствии заинтересованности в правильной эксплуатации у заказчика;
• риски для исполнителя, которые оказываются несоразмерными ожидаемой прибыли.

Среди причин также необходимость для ЭСКО проводить повторный энергоаудит за свой счет при немалой вероятности, что здание окажется невыгодным для энергосервиса.

Если на объекте нет приборов учета, ЭСКО следует их установить, также понеся затраты и также без гарантии, что контракт состоится, и при условии, что экономия, достигнутая за счет установки приборов учета, не может учитываться в составе экономии по энергосервисному контракту. Наконец, играет свою роль и ограниченный доступ к финансовым ресурсам.

Эксперты и консультанты ЕБРР подготовили перечень предложений по изменению нормативной базы для стимулирования развития энергосервисного бизнеса.

• Облегчение предъявляемых к ЭСКО требований в существующем законодательстве о госзаказе. Размер обеспечения должен рассчитываться исходя из предполагаемой гарантируемой экономии заказчика, в то время как в настоящий момент он устанавливается в размере 10–30% от расходов заказчика на энергоресурсы за прошлый год, умноженные на количество лет контракта. Обеспечение должно снижаться по мере получения заказчиком экономии (с каждым годом). Потребуется внесение изменений в закон № 94‑ФЗ.
• Разрешение главным распорядителям бюджетных средств сохранять финансирование статьи «Коммунальные услуги» в случае заключения энергосервисных контрактов на уровне прошлого года (и не проводить ежегодное сокращение объема такого финансирования на 3%, как в настоящий момент). Потребуется внесение изменений в закон № 261‑ФЗ и ряд подзаконных актов.
• Позволение заказчикам включать в размер начальной (максимальной) цены энергосервисного контракта не только фактические расходы, понесенные заказчиком по контрактам на поставки соответствующих видов энергетических ресурсов за прошлый год (как в настоящий момент по закону № 94‑ФЗ), но и следующие виды расходов:
  • расходы на техническое обслуживание инженерных сетей, включая расходы на устранение чрезвычайных ситуаций;
  • расходы по договорам на обслуживание приборов учета при условии включения услуг по обслуживанию приборов учета в обязательства ЭСКО по энергосервисным контрактам (ЭСК);
  • планируемые и утвержденные едино-временные расходы (например, на капитальный ремонт), в случае если таких расходов можно избежать в результате реализации энергосервисного проекта (как это допускается законодательством США). По действующему законодательству, заказчик вправе оплачивать услуги ЭСКО только из расходов на оплату коммунальных услуг (статья 223 бюджетной классификации), но не может использовать экономию, возникающую на оплате других услуг (например, по статье 225 «Работы, услуги по содержанию имущества» и 226 «Прочие работы, услуги»).
• Позволение (как это допускается в США) использовать для оплаты услуг ЭСКО экономию от перехода заказчика на альтернативную систему тарификации при оплате энергоресурсов (например, при переходе на многотарифный учет электроэнергии). Потребуется внесение изменений в законы № 261‑ФЗ, № 94‑ФЗ, Постановление Правительства РФ № 636.
• Устранение запрета на более чем 10%-ное увеличение размера выплат в пользу любого заказчика (в т.ч. ЭСКО) по контракту и устранение запрета на изменение срока контракта при определенных условиях (установление закрытого списка таких условий роста цены и срока контракта).
  В настоящий момент цена энергосервисных контрактов не может быть увеличена более чем на 10% (кроме как в случае роста тарифа на энергоресурсы). Не может быть увеличен и срок контракта. Однако в случаях, когда от ЭСКО требуется привести состояние объектов заказчика в соответствие с требованиями санитарно-гигиенических стандартов (например, в случаях несоответствия уровней освещенности или температуры в помещениях на объектах нормативным требованиям), выполнение таких работ может увеличить размер выплат по контракту более чем на 10% от цены контракта. Потребуется внесение изменений в закон № 94‑ФЗ.
• Софинансирование капиталоемкой части мероприятий со стороны заказчика, что повышает его заинтересованность в результате и позволяет высвободить бюджетные средства на финансирование капитального ремонта в части быстроокупаемых мероприятий за счет привлечения средств ЭСКО.
• Предоставление гарантий на выплаты по этим контрактам в бюджетной сфере.
• Объединение объектов в лоты, при этом первоначально отбор для лотов объектов с наиболее высокими удельными расходами энергии и воды.

Министерство экономического развития РФ для федеральных объектов бюджетной сферы и Министерство регионального развития РФ для объектов бюджетной сферы субъектов Российской Федерации должны сформировать программы доведения объемов комплексных капитальных ремонтов зданий бюджетной сферы до уровня 3–4% от всего фонда зданий и разработать типовые проекты комплексного капитального ремонта и модернизации типовых зданий бюджетной сферы.

Важно использовать тепловизионные обследования зданий как при планировании капитального ремонта ограждающих конструкций зданий, так и при контроле качества ремонта. При этом окончательная оплата работ по утеплению может проводиться именно по результатам тепловизионных обследований зданий.

Необходимо организовать реальную работу по сертификации, мониторингу и рейтингу энергоэффективности общественных зданий, используя энергетические паспорта.

Литература

1. Ясин Е. Институциональные ограничения модернизации // Вопросы экономики. – 2011. – № 11.