Внебюджетные источники инвестиций в энергосбережение

А. В. Туликов, руководитель Департамента развития законодательства в сфере энергетики и инноватики, ФГБУ «Российское энергетическое агентство» Минэнерго России

Когда экономическая эффективность мероприятий и гарантии возврата инвестиций являются недостаточными для частных инвесторов либо речь идет о мероприятиях, только косвенно способствующих повышению энергетической эффективности, требуется финансовая поддержка государства (см. справку).

В зависимости от особенностей инвестора инвестиционные проекты (ИП) как основу для привлечения внебюджетных источников финансирования можно классифицировать так:

• ИП организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности;
• ИП иных организаций, выполняемые за счет их собственных или заемных средств либо реализации договоров финансовой аренды (лизинга);
• ИП, осуществляемые на условиях ГЧП (с участием средств бюджетов различного уровня);
• энергосервисные проекты и смежные типы проектов, в том числе реализуемые на условиях договора поставки и подряда в рассрочку, которая привязана к сроку окупаемости проекта, или с элементами success fee.

Объем привлеченных внебюджетных средств в энергосбережение

В подпрограмме по энергосбережению новой государственной программы РФ «Энергоэффективность и развитие энергетики»¹ (далее – Госпрограмма) предполагается, что объем средств внебюджетных источников финансирования за период ее реализации удастся довести к 2020 году до 5,6 трлн руб., что составляет 90,2% финансирования из всех источников. Ранее предполагалось², что этот показатель составит 8,8 трлн руб. за период с 2011 по 2020 годы, или около 92% финансирования подпрограммы из всех источников, т.е. в Госпрограмме этот показатель снизился.

Связано это с экспертной оценкой результатов реализации прежней госпрограммы: в 2011 и 2012 годах фактический объем привлеченных внебюджетных источников финансирования на ее реализацию составил соответственно 32,1 и 83 млрд руб., тогда как было запланировано 502,8 и 871,3 млрд руб. В то же время динамика привлечения внебюджетного финансирования (увеличение показателя в 2,6 раза в 2012 году по сравнению с 2011 годом) свидетельствует о том, что возможность выхода на плановые значения данного показателя объективно существует.

Получение объективной информации

На сегодняшний день отсутствует официальная статистическая информация об объеме привлеченных внебюджетных средств на реализацию энергосберегающих проектов и мероприятий.

Получению объективных данных во многом способствовало изменение в 2012 году правил предоставления субсидий: на этапе подачи заявки субъекты РФ в 2012 году должны информировать о планируемых объемах привлечения внебюджетных источников финансирования на основе энергосервисных договоров (контрактов) (далее – ЭСК) в бюджетной сфере, в секторе регулируемых и в иных организациях. Эти данные, в качестве одного из показателей результативности использования средств субсидии, включаются в соглашение о предоставлении субсидии. При этом субъекты РФ ежеквартально отчитываются о достижении объемов с предоставлением подтверждающих документов в Минэнерго России.

Однако и этот механизм не позволяет получить объективной картины, как из-за ограниченного количества субъектов РФ, проходящих отбор на получение субсидии, так и в ряде случаев из-за завышенных показателей результативности, подтвердить достижение которых субъектам РФ не удается. В областях, где подобные проекты реализуются без участия государства, весьма непросто осуществляется сбор финансовой информации, нередко составляющей коммерческую тайну. Поэтому имеющиеся значения показателя в частной сфере во многом основаны на экспертных оценках и различного рода аппроксимациях.

С одной стороны, повысить полноту и объективность информации об объемах инвестиций в повышение энергетической эффективности позволило бы формирование официальной статистической отчетности в данной области и включение соответствующих показателей в федеральный план статистических наблюдений. С другой стороны, следует учитывать, что релевантность информации, предоставленной частными лицами, весьма субъективна, т.к. понятия в рассматриваемой области инвестиционной деятельности и ИП, очевидные с первого взгляда, являются весьма туманными при детальном рассмотрении.

Дополнительный показатель

Кроме абсолютного значения показателя объемов внебюджетных источников финансирования в области энергосбережения в Госпрограмму вошел показатель³, характеризующий отношение ежегодного объема финансирования подпрограммы за счет средств внебюджетных источников, привлеченных благодаря реализации механизмов финансовой поддержки энергосбережения, к объему финансирования подпрограммы за счет средств консолидированного бюджета РФ. Планируется, что значение данного показателя удастся довести к 2020 году до значения «2».

Отметим, что относительный показатель привязан именно к тем объемам средств внебюджетных источников, которые были привлечены за счет реализации тех или иных механизмов поддержки.

Не вызывает сомнения, что большое количество энергоэффективных мероприятий в частном секторе по модернизации существующего оборудования и зданий осуществляется без какого-либо участия или вмешательства государства. Однако для обеспечения эффективной реализации государственной политики важно понимать, насколько принимаемые государством меры позволяют стимулировать привлечение частных инвестиций в сферы рационального использования энергетических ресурсов.

Проекты, косвенно влияющие на энергосбережение

Не всегда действия, которые частное лицо рассматривает как ИП в области энергосбережения, реализуемый им за счет собственных или привлеченных средств, будет являться таковым для государства при предоставлении мер бюджетной или налоговой поддержки. Приведем примеры.

• Проекты по оснащению приборами учета энергоресурсов, проведению энергоаудита, внедрению систем энергетического менеджмента, разработке предынвестиционной документации либо предшествуют осуществлению энергосберегающих мероприятий, либо способствуют рациональному использованию энергетических ресурсов. Хотя такие проекты рассматриваются в качестве приоритетных направлений финансирования региональных программ и нередко получают финансовую поддержку из федерального бюджета, однако к повышению энергетической эффективности они относятся только косвенно: в результате их реализации эффекта сбережения энергии может не произойти.

• Проекты, направленные на строительство многоквартирных домов, приобретение климатического оборудования зданий и транспортных средств высокой энергетической эффективности. Наиболее частые дискуссии вызывают проекты нового строительства или же приобретения нового оборудования, которое осуществляется без замены существующего. Нередко происходит отождествление инвестиций в энергосбережение и расходов на реализацию инвестиционного проекта, в котором энергетическая составляющая незначительна. Как правило, приоритетными задачами таких проектов является реализация основных функций соответствующих объектов: обеспечение населения жильем, создание площадей под офисы и производства для коммерческого сектора, обеспечение необходимого микроклимата и т.д.

• Проекты, в том числе инновационные, направленные на организацию производства оборудования и материалов высокой энергетической эффективности. Их реализация не приводит к экономии энергетических ресурсов у инвестора, хотя для потребителей подобное оборудование и материалы могут сэкономить энергию.

Таким образом, даже если исключить необходимость проведения экспертной оценки объемов привлечения внебюджетных средств на энергосбережение за счет формирования системы официального статистического наблюдения, то остается необходимость критериальной оценки самих проектов, которую проще всего произвести с учетом условий реализации соответствующих механизмов поддержки. При этом для разных механизмов поддержки такие условия могут отличаться.

Источник возврата инвестиций

 В общем случае инвестиционную деятельность в области энергосбережения, не связанную с производственной деятельностью (организацией производства и реализацией оборудования и материалов высокой энергетической эффективности), отличает источник возврата инвестиций, связанный с экономией энергоресурсов в стоимостном выражении.

Даже если речь идет об энергосервисных услугах как определенной форме финансирования за счет средств третьих лиц, то их оплата осуществляется не исходя из фактических затрат исполнителя на оказание услуг, а исходя из достигнутой экономии энергии.

ИП в области энергосбережения регулируемых организаций отличаются от иных аналогичных проектов тем, что источник возврата инвестиций на их реализацию хотя и связан с экономией энергоресурсов, но при этом плата за них учитывается отдельно при установлении регулируемых цен (тарифов). Это, в свою очередь, обуславливает необходимость учета данных проектов в энергосберегающих инвестиционных или производственных программах регулируемых организаций, установления долгосрочных тарифов и заключения регуляторных соглашений в целях обеспечения гарантии возврата инвестиций.

Доход от осуществления инвестиционной деятельности в области энергосбережения весьма условен: не связан с реализацией товаров, работ и услуг и их стоимостью, а определяется высвобождением средств, которые были бы направлены на оплату энергии. При этом риски обусловлены, прежде всего, недостижением инвестором заданных показателей энергетической эффективности.

Это означает, что проекты, связанные с организацией производства оборудования и материалов высокой энергетической эффективности в целях их дальнейшей реализации на рынке не следует относить к ИП в области энергосбережения. Реализация таких проектов может приводить к экономии расходов на энергетические ресурсы у конечного потребителя. Однако источник возврата инвестиций не привязан к этой экономии и инвестор не несет риск ее недостижения.

В то же время строительство новых зданий высокой энергетической эффективности и приобретение аналогичного оборудования для собственных нужд инвестора может рассматриваться в качестве таких ИП, но только в части инвестиций, превышающих расходы на строительство или приобретение таких же объектов, но средней энергоэффективности. Такие инвестиции будут окупаться за счет экономии расходов на энергоресурсы, определяемой как разница предполагаемых расходов на эти ресурсы при строительстве (или приобретении) объектов средней энергоэффективности с расходами при строительстве аналогичных объектов высокой энергоэффективности.

Наиболее сложной задачей является определение «объекта средней энергетической эффективности», а также базовой линии – расходов на энергетические ресурсы при строительстве или приобретении таких объектов. В данном случае необходимо провести анализ рынка и различных проектных решений.

В любом случае, для квалифицирования ИП их экономика должна быть основана на четком планировании и фактическом определении значений показателей экономии расходов на энергоресурсы, включая определение базового уровня их потребления.

Показатели экономической эффективности

Дополнительными параметрами, которые позволяют отделить ИП в области энергосбережения от иных проектов, в том числе по капитальному ремонту и реконструкции, являются показатели их экономической эффективности, включая срок окупаемости, которые, однако, также весьма относительны.

Для различных инвесторов и при разных условиях финансирования приемлемый срок окупаемости ИП в области повышения энергетической эффективности может достигать 3–7 и даже 10 лет. В Восточной Европе известны случаи заключения ЭСК на срок 25 лет и более. Инвестору может оказаться интересен и проект с отрицательной экономикой, если он позволит ему достигнуть дополнительных интересующих его эффектов.

Меры государственной поддержки

Дальнейшему привлечению внебюджетных источников финансирования в области рационального использования энергетических ресурсов и выявлению фактических объемов финансирования должно, прежде всего, способствовать совершенствование мер государственной поддержки.

Государственные гарантии

Механизм предоставления государственных гарантий РФ так и не заработал из-за сложной процедуры и завышенных условий предоставления данной меры, а также из-за слабой подготовки проектов. Однако проблема обеспечения исполнения кредитных договоров по крупным ИП в области энергосбережения и облегчения доступа к их финансированию сохраняется. Поэтому в Госпрограмме данная мера сохранена, при этом ее финансовое обеспечение предусмотрено в соответствии с законом № 216-ФЗ⁴.

Кроме того, предполагается⁵ внесение в правительство РФ предложений по совершенствованию данного механизма. При этом задержка с его реализацией на федеральном уровне не препятствует предоставлению государственных гарантий субъектов РФ, которые могут в не меньшей степени способствовать обеспечению доступа к финансированию проектов в области энергосбережения за счет кредитных средств.

Возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, займам, полученным в российских кредитных организациях, уплату лизинговых платежей

Данная мера государственной поддержки направлена на уменьшение стоимости привлеченного финансирования и, согласно опросам, в частном секторе является наиболее востребованной. Высокая стоимость денег в РФ – один из основных факторов, препятствующих реализации ресурсоемких ИП в области энергосбережения. При этом данная мера позволяет на 1 руб. бюджетных средств привлекать от 12 руб. средств внебюджетных источников.

Критика подобного субсидирования частного сектора, как правило, опирается на то, что решение о реализации соответствующих ИП в ряде случаев принимается задолго до решения о компенсации части процентной ставки или лизинговых платежей. Таким образом, фактическая реализация таких проектов не зависит от предоставления государственной поддержки, хотя в ее отсутствие их экономические показатели могут быть намного хуже.

В рамках финансирования Госпрограммы данная мера пока не применяется. В то же время в соответствии с решением Правительства РФ⁶ ряду министерств дано поручение до 1 сентября 2013 года представить согласованные предложения по корректировке Госпрограммы, в частности, дополнительные инструменты стимулирования энергоэффективности и энергосбережения.

Одним из таких инструментов вполне может стать возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, займам, полученным в российских кредитных организациях на реализацию крупных энергосберегающих ИП.

В ряде субъектов РФ данная мера государственной поддержки предусмотрена региональными программами по энергосбережению. Так, в Республике Алтай в рамках софинансирования региональной программы за счет средств федерального бюджета в 2011 году были предоставлены субсидии на возмещение части процентной ставки по кредитам, привлеченным на реализацию энергосберегающих мероприятий на источниках коммунальных ресурсов, на сумму 33,9 млн руб.

В настоящее время в правилах предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на реализацию региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности⁷ (далее – Правила предоставления субсидий) данная мера рассматривается в качестве одного из приоритетных направлений. В соответствии с Госпрограммой субъектам РФ в целях стимулирования заключения ЭСК государственными (муниципальными) учреждениями рекомендуется оказывать в соответствующей сфере господдержку путем возмещения части затрат на уплату процентов по кредитам, займам, полученным в российских кредитных организациях на оказание энергосервисных услуг.

Практическая реализация данной меры на уровне субъектов РФ должна быть связана с системной работой с потенциальными заемщиками в целях организации выявления и отбора, подготовки соответствующих проектов. В обратном случае средства, предусмотренные на компенсацию процентной ставки и лизинговых платежей, останутся невостребованными (как, например, произошло в 2012 году в отдельных субъектах Российской Федерации в УФО) либо будет отсутствовать конкурентный отбор заявок на получение субсидий, что в последующем может вызвать справедливые вопросы со стороны контрольно-счетных органов, органов финансового надзора и правоохранительных органов.

Инвестиционный налоговый кредит и налоговые льготы

Инвестиционный налоговый кредит позволяет получить доступ к относительно дешевому финансированию и является широко признанной в мировой практике мерой государственной поддержки. Несмотря на то, что в России данная мера уже несколько лет предусмотрена законодательством, имеется единственный факт получения такого кредита ОАО «ТНК-Нягань» в соответствии с заключенным с Федеральной налоговой службой соглашением в начале 2013 года. Однако этот пример вряд ли будет способствовать расширению практики применения данного механизма, как и механизма применения ускоренной амортизации и льгот по налогу на имущество, которые также являются востребованными частным сектором.

Проблемы реализации инструментов налоговой поддержки связаны:

• с методическими трудностями определения индикатора энергетической эффективности и его значения,
• с несовершенством порядка подтверждения соответствия оборудования (технологий) с одной стороны требуемым значениям данного индикатора, а с другой – соответствия данного оборудования объектам, приведенным в перечнях объектов и технологий, для которых предусматриваются соответствующие меры государственной поддержки.

На сегодняшний день существует ряд поручений правительства РФ, направленных на совершенствование методического обеспечения в области применения данных инструментов налоговой поддержки, и уточнение перечней объектов⁸.

 На уровне субъектов РФ возможно применение мер налоговой поддержки в форме инвестиционных налоговых кредитов и льгот по региональным налогам. Также возможно уменьшение ставки налога по объекту «доход минус расходы» при упрощенной системе налогообложения. Наличие льгот по региональным налогам и сборам (в соответствии с законодательством субъекта РФ), предоставляемых лицам, осуществляющим деятельность в области энерго-сбережения и повышения энергетической эффективности, в том числе по ЭСК, является одним из показателей, которые учитываются при оценке заявок на получение субсидий из федерального бюджета, а также при оценке эффективности их использования.

В некоторых субъектах РФ, например в Алтайском крае, налоговые льготы предоставляются косвенно, через механизм бюджетной поддержки в форме предоставления субсидии на возмещение части налоговых платежей.

Долгосрочные тарифы и иные формы использования тарифных источников финансирования

Законом об энергосбережении (№ 261-ФЗ) возлагаются большие надежды на установление тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности регулируемых организаций, прежде всего с использованием метода доходности инвестированного капитала (метод RAB) как основы для привлечения инвестиций в модернизацию инфраструктуры. Законом № 291-ФЗ⁹ определено, что регулирование тарифов в соответствующих сферах в общем случае должно осуществляться только на основе долгосрочных параметров регулирования, устанавливаемых на срок от 3 до 5 лет, в порядке, определяемом правительством РФ.

При этом законодатель создает дополнительные бюджетные гарантии от изменения принятых тарифных решений. Так, в случае изменения долгосрочных тарифов и параметров регулирования, размеров необходимой валовой выручки или установления тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования, отличных от установленных или согласованных в рамках концессионного соглашения, недополученные доходы регулируемых организаций подлежат возмещению из бюджета субъекта РФ в обязательном порядке (за исключением случаев существенного ухудшения экономической конъюнктуры).

Другим тарифным механизмом финансирования энергосбережения является установление требований к отдельным видам регулируемых организаций (прежде всего энергосбытовых и сетевых) по осуществлению энергосберегающих мероприятий в секторе конечного потребления энергоресурсов. Данный механизм, известный как обязательства в области энергоэффективности (energy efficiency obligations), или система «белых сертификатов», имеет шансы для реализации и в России. Его преимуществом является строгая система мониторинга, отчетности и верификации экономии энергоресурсов, достигаемой обязанными лицами у конечного потребителя, а также возможность обращения сертификатов, получаемых в подтверждение достижения экономии, на рынке.

* Основными внебюджетными источниками финансирования мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности являются собственные средства юридических и физических лиц, в том числе получаемые за счет амортизации, прибыли, регулируемых цен (тарифов), а также средства, привлекаемые на основе договоров займа, кредитных договоров, энергосервисных договоров, договоров финансовой аренды (лизинга) или договоров финансирования под уступку права требования (факторинга).

¹ Подпрограмма 1 «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности» новой государственной программы РФ «Энергоэффективность и развитие энергетики», утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2013 года № 512-р.

² Согласно Государственной программе РФ «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2010 года № 2446-р.

³ Показатель из последней редакции Госпрограммы, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2010 года № 2446-р.

⁴ Федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов».

⁵ Согласно пункту 22 Плана мероприятий по совершенствованию государственного регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в РФ, утвержденного Распоряжением Правительства РФ от 27 сентября 2012 года № 1794-р.

⁶ Принято на заседании 7 марта 2013 года при рассмотрении проекта государственной программы РФ «Энергоэффективность и развитие энергетики».

⁷ Утверждены Постановлением Правительства РФ от 5 сентября 2011 года № 746.

⁸ Постановление Правительства РФ от 12 июля 2011 года № 562 «Об утверждении перечня объектов и технологий, имеющих высокую энергетическую эффективность, осуществление инвестиций в создание которых является основанием для предоставления инвестиционного налогового кредита» и Постановление Правительства РФ от 16 апреля 2012 года № 308 «Об утверждении перечня объектов, имеющих высокую энергетическую эффективность, для которых не предусмотрено установление классов энергетической эффективности».

⁹ Федеральный закон от 30 декабря 2012 года № 291-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования регулирования тарифов в сфере электроснабжения, теплоснабжения, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения». Вступил в силу 1 апреля 2013 года.