Политика повышения энергоэффективности России

И. А. Башмаков, исполнительный директор Центра по эффективному использованию энергии (ЦЭНЭФ)

В. И. Башмаков, юрисконсульт Центра по эффективному использованию энергии (ЦЭНЭФ)

Началом активизации деятельности федерального правительства РФ в сфере повышения энергоэффективности можно считать 1997 год. Однако до 2009 года политика повышения энергоэффективности в России на федеральном уровне носила фрагментарный характер.

Ситуация изменилась в конце 2009 года после принятия федерального закона № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее Закон № 261). Начиная с этого момента нормотворчество на федеральном уровне в сфере повышения энергоэффективности развивалось по схеме «большого взрыва»: на сегодняшний день можно насчитать свыше 70 нормативно-правовых актов, которые регулируют отношения в области энерго-сбережения и повышения энергетической эффективности и оформляют механизмы реализации требований Закона № 261 и Государственной программы РФ «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года» (далее – Государственная программа энергосбережения). Согласно оценкам ЦЭНЭФ, за счет мер, предусматриваемых Государственной программой энергосбережения, может быть обеспечено снижение энергоемкости ВВП на 13,5% до 2020 года.

Перечислим механизмы, запущенные действующими нормативными актами на федеральном уровне в последние 2–3 года:

• федеральная поддержка реализации региональных программ по энергосбережению и повышению энергетической эффективности;
• федеральные гарантии реализации программ энергетической эффективности на крупных предприятиях, а также в жилищно-коммунальном секторе;
• требование развития программ по энергосбережению и внедрению методики RAB, которая позволит сохранять денежные сбережения организациям, оказывающим коммунальные услуги;
• обеспечение стимулов для реализации типовых проектов по энергоэффективности с помощью инвестиционных налоговых кредитов и снижения процентных ставок;
• учет энергии и воды;
• СНиПы для зданий, которые содержат нормы энергетической эффективности, и энергоэффективная модернизация существующих зданий;
• маркировка и классы энергетической эффективности;
• стандарты энергетического менеджмента;
• энергетические обследования и энергопаспорта;
• государственные закупки энергоэффективного оборудования;
• энергосервисные контракты;
• целевые задания по снижению потребления энергии в публичном секторе на 3% ежегодно;
• федеральная информационная система по энергосбережению, энергетические балансы, аналитические инструменты и улучшение энергетической статистики;
• информационная поддержка и популяризация;
• обучение и тренинг специалистов в области энергетической эффективности;
• научные исследования в области энергетической эффективности.

Развитые страны на формирование нормативной базы в сфере повышения энергоэффективности потратили 2–3 десятилетия. Россия попробовала «сжать время» и сделать ту же работу за 2 года. На таком пути неизбежны издержки, в отношении как полноты нормативной базы, так и качества. Часть из них порождена недостаточной квалификацией разработчиков нормативных актов (за 2 года трудно вырастить кадры), часть – спешностью их принятия и отсутствием обсуждения в профессиональной среде.

ЦЭНЭФ были выявлены пробелы и проблемы в качестве российской нормативной базы по энергоэффективности. Задача решалась не только за счет анализа самих нормативных документов, но и благодаря оценке результатов первой практики их применения.

В виде тезисов перечислим основные выводы, полученные в результате анализа действующей российской нормативной базы в области энерго-сбережения и повышения энергоэффективности.

Проблемы российской нормативной базы по энергоэффективности

По секторам экономики

• Промышленность является одним из секторов, где меры политики энергетической эффективности очень ограниченны. Они касаются исключительно энергетических аудитов. Нет опыта заключения долгосрочных (на 5–12 лет) целевых соглашений по повышению энергоэффективности между правительством и энергоемкими промышленными холдингами. Механизмы по установлению рыночных обязательств в энергоэффективности пока что не приняты. Нет опыта по установлению добровольных или обязательных целей сокращения выбросов парниковых газов. Отсутствуют стандарты энергоэффективности электродвигателей, пакет мер по продвижению энергетической эффективности на малых и средних предприятиях, сертификация энергоменеджеров.
• В жилищном секторе полностью отсутствуют меры политики по продвижению пассивных домов и домов с нулевым потреблением энергии и по снижению потребления электроэнергии приборами с автоматическим включением режима малой мощности, после того как прибор не используется некоторое время. В российской статистике нет данных о среднем приведенном объеме, или средней мощности, или среднем классе энергоэффективности проданных бытовых приборов, что крайне осложняет мониторинг результативности мер по повышению энергоэффективности бытового оборудования. Не установлены меры политики для развития высокоэффективных источников света на альтернативных источниках энергии.
• В транспортном секторе очень слабы отечественные меры политики энергетической эффективности. Отсутствуют обязательные стандарты как топливной эффективности, так и выбросов CO₂; меры политики по энергоэффективному вождению, использованию эффективных шин, а также по биотопливу, гибридным машинам и электромобилям.
• Энергоснабжающие компании не имеют заданий по повышению энергоэффективности у потребителей, не запущены схемы, подобные «белым» сертификатам. Не используется опыт развитых стран с применением подобных гибких инструментов.

Учет энергоресурсов

В целях экономии бюджетных средств нужно уделять особое внимание снижению стоимости договоров на обслуживание приборов учета тепла.

Приборами учета воды оснащена большая часть бюджетных задний. Однако практика показывает, что при выставлении счетов за воду и водоотведение их показания часто не используются.

Приборами учета газа оснащены единицы бюджетных зданий. Остальными природный газ фактически оплачивается по нормативам на основе контракта «бери или плати» с существенным завышением расчетных объемов поставки газа. При таких договорных отношениях экономия за счет мер по повышению эффективности использования газа получена быть не может.

Внедрение энергосберегающих технологий

Нормативная база построена так, что средство – энергетическое обследование – подменило цель – повышение энергоэффективности. Вся энергия специалистов и средства заказчиков затрачиваются на проведение аудитов.

Продвижение энергосервисных контрактов идет медленно, отчасти из-за противоречивости нормативной базы и сложности организации закупок по таким контрактам.

Разработчики³ Государственной программы энергосбережения «хотели как лучше», а у ее исполнителей «получилось как всегда».

Положение о субсидировании региональных энергосберегающих программ приняли поздно. С учетом процедур подготовки заявок и их рассмотрения в регионы деньги попали не ранее ноября 2011 года, т.е. когда отопительный сезон уже в разгаре, и многие работы провести просто нельзя, или масштабы их проведения сильно ограниченны. Надежды на полное и рациональное использование выделенных средств мало.

Хочется надеяться, что в 2012 году средства субсидий регионам будут использованы более эффективно.

Доработка документов

• Формулировку ст. 24 (Закон № 261) нужно поменять. Цель снижения удельного расхода на 15% за 5 лет следует формулировать для всего муниципального образования (МО) или для распорядителя средств государственного бюджета (РСГБ), а не для каждого бюджетного учреждения. МО или распорядитель сами определят, на каких учреждениях можно получить большую экономию, а где нельзя. Данную цель для МО или РСГБ нужно формулировать для всей совокупности коммунальных ресурсов (взвешенных по ценам базового года), а не для каждого из них. Нынешняя трактовка практически блокирует возможности замещения одних ресурсов другими и внедрение возобновляемых источников энергии, замещающих традиционные.
• В Постановлении Правительства РФ от 12 июля 2011 года № 562 «Об утверждении перечня объектов и технологий, имеющих высокую энергетическую эффективность, осуществление инвестиций в создание которых является основанием для предоставления инвестиционного налогового кредита» критерии выбора оборудования по индексу энергоэффективности отобраны не совсем корректно.
• Требуется доработка или переработка ряда нормативных актов. Очень много претензий к Постановлению Правительства РФ № 1225 от 31 декабря 2009 года «О требованиях к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности» и к Приказу Министерства регионального развития РФ от 7 июня 2010 года № 273 «Об утверждении Методики расчета значений целевых показателей в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, в том числе в сопоставимых условиях». Это документы низкого качества.

Ошибки роста естественны при сжатых сроках разработки нормативной базы. Важно их быстро выявлять и исправлять. Однако и здесь есть проблемы. Вот уже почти 2 года не удается исправить очевидные ошибки Постановления № 1225 и Приказа Минрегиона РФ № 273.

Зарубежный опыт дает возможность опираться на него и оперативно развивать нормативную базу. Однако для его изучения и адаптации нужны квалифицированные кадры. Лозунг «Кадры решают все!», к сожалению, не работает, поскольку пока кадры не все решают правильно, особенно если предварительно документы не проходят обсуждение в экспертном сообществе.

Международным энергетическим агентством разработан ряд рекомендаций по мероприятиям политики энергетической эффективности. Насколько российская политика соответствует этим требованиям, можно видеть в таблице (представлены только некоторые примеры регулирования российского законодательства).

Недостаточно только разработать и утвердить нормативные требования. Принятие нормативной базы и создание соответствующих институтов может столкнуться со следующими возможными реакциями [2]:

• усвоение (после периода адаптации),
• отторжение или
• извращение.

Неполная и некачественная нормативная база, что, как видно из вышесказанного, и относится к России, может порождать два последних типа реакций. В итоге получим недостаточную эффективность нормативных механизмов и задержку в движении к установленной цели снижения энергоемкости ВВП на 40%.

Детальнее проанализировать перечисленные проблемы российской нормативной базы по энергоэффективности и наметить пути ее совершенствования постараемся в следующей публикации.

Литература

1. World Energy Outlook. 2011. IEA/OECD. Paris : 2011.
2. Е. Ясин. Институциональные ограничения модернизации // Вопросы экономики – 2011. – № 11.

¹ Указ Президента Российской Федерации от 4 июня 2008 года № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики».

² Международное энергетическое агентство (International Energy Agency) — автономный международный орган в рамках Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Насчитывает 28 стран-участниц. Широкую популярность имеют ежегодные общеэнергети ческий и отраслевые отчеты МЭА (www.iea.org). – Прим ред.

³ ЦЭНЭФ являлся одним из разработчиков данной программы.