Юрий Васильевич Яровой:
«Появилась надежда, что ситуация в теплоснабжении будет меняться в лучшую сторону…»

Об этом рассказывает вице-президент НП «Российское теплоснабжение» Ю. В. Яровой.

Каково на данный момент истинное состояние теплоснабжения в России?

Состояние, конечно, тяжелое. Это касается как физического состояния оборудования: очень большой износ и тепловых сетей, и котлов, и тепловых пунктов,– так и организационно-правовой стороны. Скоординированная государственная политика в области теплоснабжения, к сожалению, отсутствует.

Ставшее инициатором и основным разработчиком закона № 190-ФЗ¹ НП «Российское теплоснабжение» (далее – НП «РТ») предлагало, чтобы у отрасли был один «хозяин» –  какое-то министерство, осуществляющее государственную политику в сфере теплоснабжения. Но были назначены сразу три организации: Минэнерго РФ, Минрегион РФ и Федеральная антимонопольная служба (ФАС). В результате каждая из этих организаций отвечает за отдельные вопросы, но ответственного за исполнение закона в целом нет. Возникла ситуация, когда принимаются разные документы – законы, подзаконные акты, часто противоречащие друг другу и не соответствующие жизненной ситуации.

Какова инвестиционная привлекательность отрасли?

Потенциальных инвесторов много и в России, и за рубежом: банки, различные компании, но инвестиций в теплоснабжение пока нет. Сфера теплоснабжения очень привлекательна для инвесторов: поскольку она сейчас не в лучшем состоянии, можно быстро окупить вкладываемые деньги и получать прибыль. Но отсутствуют долговременные узаконенные правила игры. При наличии политической воли инвестиционную привлекательность отрасли можно было бы кардинально улучшить за один год. В этом направлении сейчас предпринимаются определенные действия со стороны правительства.

Какие законодательные документы регулируют теплоснабжение?

В основном это закон № 190-ФЗ, частично – № 261-ФЗ². Но в России все законы выходят в варианте непрямого действия: в них прописываются концептуальные положения, а чтобы закон заработал, нужны подзаконные нормативно-правовые акты. К закону № 190-ФЗ, например, их требуется около 30. На сегодняшний день большинство из них выпущены, но не все.

Неприятности в теплоснабжении, имеющие место в разных городах, показывают, что отрасль требует внимания, финансирования и соответствующего законодательного обеспечения. И ситуация начинает меняться в лучшую сторону. Приняты документы³, предусматривающие решение именно тех проблем, которые сегодня актуальны, но которые в упомянутых законах не были отражены.

Например, на органы исполнительной власти субъектов и органы местного самоуправления возлагаются определенные функции по обеспечению надежности систем теплоснабжения: разработка и утверждение программ для малонадежных и ненадежных систем теплоснабжения, финансируемых из тарифов или бюджетов субъектов; установление целевых показателей надежности и качества поставляемых товаров для оказываемых услуг при тарифном регулировании в сфере теплоснабжения; осуществление мониторинга разработки и утверждение схем теплоснабжения; осуществление мониторинга показателей, технико-экономического состояния систем теплоснабжения, в том числе показателей физического износа и энергетической эффективности объектов теплоснабжения; определение целевых и фактических показателей надежности и качества поставляемых товаров и оказываемых услуг в сфере теплоснабжения; установление порядка проведения осмотра сооружений с целью оценки их технического состояния и надлежащего технического обслуживания; выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе осмотра нарушений.

Как реализуются принятые в теплоснабжении требования?

Отмечу, что принятия законов недостаточно: к ним нужны методики определения критериев, расчета целевых показателей и т.д. А их разработка требует времени.

Осенью за эту проблему взялся первый вице-премьер А.В. Дворкович. Создана рабочая группа⁴, которой поручено разработать «дорожную карту» – план мероприятий по наведению порядка в теплоснабжении. Предполагается, что по итогам работы план мероприятий будет подписан тремя вице-премьерами правительства РФ. Это важно, т.к. должна быть единая государственная политика.

 Одним из результатов этой деятельности стал «Проект мер по повышению эффективности разработки схем теплоснабжения», представленный министром энергетики. Это важно, поскольку наведение порядка в теплоснабжении и его поддержание предусматривает разработку схемы теплоснабжения для каждого населенного пункта. Это очень непростая процедура: разрабатывается электронная модель, на которой для определения оптимальной схемы проигрываются различные варианты с учетом особенностей развития города. Эти схемы должны быть уже повсеместно разработаны. Однако утверждена только схема теплоснабжения Новосибирска. Сейчас под давлением правительства работа началась: создана комиссия, наблюдательный совет, экспертный совет по экспертизе этих схем.

Законодательно определено, что схемы теплоснабжения городов с населением выше 500 тыс. чел. утверждаются на уровне Минэнерго РФ, а ниже – на уровне региона. Вести реестр проектных организаций, которые могут разрабатывать схемы теплоснабжения, Совет Федерации поручил НП «РТ». Однако реестра до сих пор нет, поскольку, согласно требованию, чтобы попасть в реестр, проектная организация должна иметь хотя бы один выполненный проект, прошедший положительную экспертизу, а таких проектов пока нет.

Схема теплоснабжения – основополагающий документ для теплоснабжения любого города, на основании которого формируется инвестиционная программа. В связи с этим Минэнерго РФ совместно с Минэкономразвития РФ и Минрегионом РФ дано поручение до 1 августа 2013 года разработать и представить Правительству РФ изменения в энергетической стратегии РФ и включить в нее раздел «Государственная политика в сфере теплоснабжения», а также представить до 1 мая 2013 года предложения по созданию федерального исследовательского центра по проблемам теплоснабжения и когенерации. Кроме этого, Минэнерго РФ и Минрегион РФ должны осуществить в порядке исполнения закрепленных за ними полномочий контроль и надзор за соответствием схем теплоснабжения поселений и городских округов установленным требованиям, а также сформировать порядок их разработки и утверждения и т.д.

Будем надеяться, что, так или иначе, порядок в теплоснабжении будет наведен.

Каковы основные проблемы, влияющие на качество теплоснабжения?

Поскольку государство дистанцировалось от решения проблем теплоснабжения, возникла тенденция передачи их решения вниз: в регионы, муниципальные образования и т.д. Конечно, остаются системные проблемы в теплоснабжении, не порученные ни одному из министерств.

Например, умирание когенерации: сегодня теплоэлектроцентрали вынуждены уходить с рынка электроэнергии по своей инициативе. Так сформировалась законодательная база. Есть рынок электроэнергии, а рынка тепловой энергии нет. Сегодня ТЭЦ невыгодно работать в режиме когенерации, и станции переводятся в режим котельных. В режиме когенерации тепловая энергия – сопутствующий продукт и теоретически бесплатная. Но на нее устанавливают тариф, за счет чего снижается стоимость электроэнергии. Разделение этих издержек до сих пор является яблоком раздора с точки зрения интересов отдельных организаций.

Непростая ситуация и с летним остановом. Действительно, хорошо, если ТЭЦ смогут обеспечивать ГВС летом. В Москве, кстати, по инициативе НП «РТ» проводили такой эксперимент: часть районных тепловых станций (РТС) были остановлены, а потребители переведены на теплоснабжение от ТЭЦ. Эффект для государства был колоссальный, но МОЭК на этом потерял.

Ситуация эта классическая: в крупных городах есть ТЭЦ, принадлежащие крупным генерирующим компаниям, и котельные, принадлежащие городу. Имеет место конфликт ведомственных интересов. Город не хочет терять поступления в бюджет от собственных котельных.

Еще одна проблема – нарастающие долги потребителей. И что делать теплоснабжающим организациям? Им же надо закупать топливо, выплачивать зарплату. Уже были случаи прекращения газоснабжения источников тепловой энергии за то, что теплоснабжающие организации не платили за газ.

Есть и проблема качества. Так сложилось, что после выхода закона № 184-ФЗ⁵ остались обязательными для исполнения только документы, которые касаются безопасности людей, животных и растений. Остальные перешли в разряд рекомендательных, что привело к полной бесконтрольности и безответственности. Доля нарушений в элементах теплоснабжения увеличивается за счет объектов, недавно введенных в эксплуатацию, включая и источники, тепловые сети и пункты. Значит, или проектирование было неважное, или строительство, или изготовление, а обычно все вместе.

Создан совет качества теплоснабжения. Каковы его функции?

Нами сконструирована система, позволяющая обеспечивать нужное качество при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте оборудования, в частности тепловых сетей. В результате был сформирован Совет по инновациям и системе качества на площадке НП «РТ» (далее – Совет).

Вошли в него преимущественно представители крупных теплоснабжающих организаций, которые совместно обеспечивают генерацию тепловой энергии в России в объеме 35–40%.

Созданная система качества состоит из трех элементов. Первый – набор стандартов, охватывающих все этапы жизненного цикла тепловых сетей. Это проектирование, изготовление, строительно-монтажные работы, транспортирование, хранение, требования к компаниям-производителям, методика проведения тендеров, эксплуатация. Стандарты организации НП «РТ» – документы добровольного применения. Второй – реестр организаций, соответствующих действующему законодательству и требованиям системы качества НП «РТ». Третий – декларация, которую претендент на внесение в реестр заполняет и подписывает.

В этих стандартах и декларациях прописаны требования к компаниям, их продукции, услугам, причем более жесткие, чем в действующих НТД.

Совет, во-первых, дает одобрение на внесение какой-то компании в реестр организаций, соответствующих системе качества. Если компания желает войти в реестр, то в соответствии с «Порядком плановых и внеочередных проверок компаний-производителей» организуется комиссия из профессионалов, в которую входит не менее двух представителей конкурирующих компаний, и проводится проверка кандидата на предмет соответствия нашей системе качества. Если проверка прошла успешно и получены положительные отзывы от не менее чем трех теплоснабжающих организаций, с которыми компания-претендент уже работала, все материалы и бюллетень для голосования направляются членам Совета. Компания вносится в реестр только при наличии положительных результатов голосования. Таким образом, сформирована независимая система подтверждения профессиональной пригодности компаний. Купить данный статус невозможно.

Во-вторых, Совет рассматривает и одобряет нормативно-технические документы, стандарты и методики. Недавно был подготовлен стандарт, касающийся порядка проверки заказчиками элементов теплопроводов в пенополиуретановой (ППУ) изоляции, в котором представлена экспресс-методика, позволяющая представителю заказчика, имея лишь два портативных серийных прибора, инструментально определить, является ли металлическая труба в составе готового изделия новой или бывшей в употреблении⁶.

Начинается разработка комплексных методических документов по устройству и организации эксплуатации тепловых сетей, ППУ-изоляции, пенополимерминеральной (ППМ) изоляции и гибких теплопроводов. Аналогичный документ мы сделали по организации систем учета и регулирования тепловой энергии.

Сейчас ведутся переговоры с теплоснабжающими организациями на предмет присоединения их к системе качества в полном объеме. Уже многие производственные структуры и органы исполнительной власти приняли на вооружение эту систему. Ведется работа по ее юридическому оформлению.

Начата долговременная работа по информированию руководителей теплоснабжающих организаций, муниципальных образований, региональных властей о том, что есть профессионально разработанная система качества и бесплатные нормативно-методические документы. Их можно утвердить в границах ответственности организаций или образований.

Как будет работать система контроля соответствия качества теплоснабжающих компаний в процессе их деятельности?

Сегодня законодательно определено, что за надежность обеспечения функционирования теплоснабжения отвечают органы исполнительной власти. Им предписано оценивать готовность систем к отопительному периоду. Но пока соответствующих механизмов и критериев нет, их нужно создавать. Это обязанность Минрегиона РФ, но, думаю, если это и будет создано, то очень не скоро. Не определено, кто будет выполнять эти поручения. Формально муниципальные образования должны контролировать теплоснабжающие организации, обеспечивать их функционирование.

Что можно сказать о правилах учета тепловой энергии?

К настоящему моменту выпущены основы ценообразования в теплоснабжении⁷, но к ним должны быть выпущены еще четыре документа Федеральной службы по тарифам. По поводу правил коммерческого учета следует отметить, что по проекту документа Минюстом был высказан ряд замечаний, и Госстрою удалось процедуру утверждения правил перенести на уровень федерального правительства. Вышел закон № 291-ФЗ о внесении изменений в ряд законодательных актов, в том числе в закон № 190-ФЗ. Было установлено, что правила коммерческого учета утверждает федеральное правительство.

К настоящему времени проведена очередная серия согласований с федеральными органами исполнительной власти, и материалы повторно направлены в Минюст РФ на регистрацию.

Можно добавить, что правила разрабатывались большим количеством профессионалов. В НП «РТ» был сформирован экспертный совет, куда вошли представители разных организаций: проектировщиков, научных работников, специалистов Росстандарта, изготовителей оборудования, эксплуатирующих организаций. Это очень непростая тема, тут сталкиваются полярные интересы. Однако считаю, что этот документ был сформирован в максимально объективном варианте. И главное – нам удалось уравнять полномочия и обязанности теплоснабжающих организаций и потребителей.

Достаточно серьезная проблема в настоящее время возникла в вопросах оплаты горячей воды населением. Фактически существуют два товара: холодная вода и тепловая энергия, использованная на нагрев холодной воды. Однако согласно «Правилам предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов»⁸, оплата горячего водоснабжения рассчитывается на базе такого показателя, как потребление горячей воды в м³. В этом случае, например, расход тепловой энергии полотенцесушителями никак не оплачивается потребителями. Ситуация оказалась настолько острой, что ряд теплоснабжающих организаций оказался на грани банкротства. Есть необходимость все-таки отменить систему оплаты за 1 м³ горячей воды.

Беседу записал Н.В. Шилкин

¹ Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении».

² Федеральный закон от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

³ Федеральный закон РФ от 28 ноября 2011 года № 337-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ», Федеральный закон РФ от 30 декабря 2012 года № 291-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования регулирования тарифов в сфере электроснабжения, теплоснабжения, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения», Постановление Правительства РФ от 8 августа 2012 года № 808 «Об организации теплоснабжения в РФ и о внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ».

⁴ В состав рабочей группы входит президент НП «РТ» В. Г. Семенов.

⁵ Федеральный закон от 27 декабря 2002 года №184-ФЗ «О техническом регулировании».

⁶ По сведениям Российского союза производителей металлических труб, в стране используется от 300 до 400 тыс. т бывших в употреблении труб. На старые трубы, покупаемые дешево, на заводе надевают тепловую изоляцию, на которую дается гарантия. За саму металлическую трубу завод ответственности не несет.

⁷ Постановление Правительства РФ от 22 октября 2012 года № 1075 «О ценообразовании в сфере теплоснабжения».

⁸ Утверждены Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 года № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов».