Отмена ПП № 815: чудо или осознанная необходимость?

А. Н. Колубков, вице-президент НП «АВОК», директор ООО ППФ «АК», аттестованный специалист НП «АВОК»

После принятия Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безо­пасности зданий и сооружений» в Федеральный закон № 184-ФЗ от 27.12.2002 «О техническом регулировании» была внесена статья, где говорится, что особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений устанавливаются 384-ФЗ, а ранее утвержденные строительные нормы и правила признаются сводами правил, подлежащими в дальнейшем актуализации.

Правительству поручалось утвердить перечень стандар­тов и сводов правил (их частей), применением которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований указанного регламента, а Росстандарту – перечень стандартов и сводов правил, применяемых с той же целью на добровольной основе.

Но по факту с момента принятия 384-ФЗ постановления правительства (ПП) издавались по принципу «обязательно-добровольно». Именно здесь, в Распоряжении Правительства № 1047-р, ПП № 1521, ПП № 985, ПП № 815, была заложена основная причина выхолащивания, потери целостности сводов правил (актуализированных СНиПов) как нормативных документов.

Зададимся вопросом: а получило ли профессиональное строительное сообщество за прошедшие годы долгожданное облегчение и удобство в работе или все же вместе с позитивным результатом реформирования появились определенные сложности и новые административные барьеры? Отнюдь нет: внесение ряда требований сводов правил (частей таких сводов правил), применение которых на обязательной основе обеспечивает соблюдение требований Федерального закона № 384-ФЗ, привело к частичному ограничению использования принципа «гибкого нормирования», где это было возможно, и явилось причиной возвращения от параметрического к предписывающему методу технического регулирования.

За прошедшие с принятия 184-ФЗ 20 лет выросло целое поколение проектировщиков, у которых принцип избирательности применения положений СП уже прочно застрял в головах. Хуже того, выросло целое поколение молодых экспертов, которые делают анализ проектной документации тоже по этому принципу. Все остальное, как это видится со стороны, никого и не волнует.

Это положение, усугубленное развалом государственных проектных институтов и постоянной реформой системы профобразования, уже привело к полной деградации проектного дела.

Безусловно, остались «очаги сопротивления» реформированию, но они держатся только на энтузиазме руководителей и сотрудников немногочисленных проектных организаций. На самом деле проектных организаций много, но по факту профподготовки сотрудников это уже не те институты, которые обеспечат качество и безо­пасность зданий и сооружений.

Самое интересное во всем этом – никто не спросил проектировщиков, что им нужно. Проектировщики все это время пользовались СП, платили за СТУ и при желании руководствовались СТО НОСТРОЙ, НП «АВОК» и других организаций.

НП «АВОК» постоянно выступало за отмену деления требований сводов правил по принципу «обязательно-добровольно». Работа по этому направлению велась всеми доступными способами – разработкой НИОКР, письмами в Минстрой РФ, разъяснительной работой в подкомитетах ТК 465, организацией круглых столов на выставках и форумах и публикациями в специализированных изданиях.

Но в нашей стране, к сожалению, чиновники, которые могут и должны принимать соответствующие решения в сфере нормативно-технической документации, слышат только указы сверху. На наш взгляд, это связано с отсутствием в Минстрое заинтересованности в создании нормальной структуры нормативно-технической документации в России.

Основной призыв НП «АВОК» по данной теме состоит в следующем.

Своды правил подлежат применению всеми органами управления и надзора, предприятиями и организациями независимо от формы собственности и принадлежности, гражданами, занимающимися индивидуальной трудовой деятельностью или осуществляющими индивидуальное строительство, а также общественными и иными организациями, включая предприятия с участием зарубежных партнеров, зарубежными юридическими и физическими лицами.

Отсутствие в договоре (контракте) ссылок на своды правил не освобождает исполнителя от их соблюдения.

Разрешение на отступление от требований сводов правил в обоснованных случаях может дать только орган, которым этот документ введен на территории Российской Федерации, при наличии компенсирующих мероприятий и согласований органов надзора.

Юридические и физические лица несут ответственность за нарушение требований и правильность применения положений нормативных документов в соответствии с законодательством.

Соответственно этому должна быть выстроена структура системы нормативных документов в строительстве, предлагаемый вид которой увязан с жизненным циклом зданий и сооружений, требованиями безопасности, регламентируемыми ст. 3 закона № 384-ФЗ и Постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию».

Предложенный НП «АВОК» проект структуры может быть введен в действие практически сразу, без привлечения значительных средств бюджетного финансирования, на базе разработанных и введенных в действие сводов правил путем введения соответствующих шифров документов в электронной базе.

Необходима лишь определенная работа, проведенная соответствующими экспертными комиссиями соответствующих технических комитетов с привлечением общественных объединений и ведущих специалистов в соответствующих областях.

Минстрой России же, кажется, запутался в собственных вариантах поправок в техрегламент, вводя то реестр документов, то реестр требований, то строительные нормы, то СТУ. Но компьютеру и цифровым моделям нет дела до метаний чиновников, для них главный и единственный приоритет – конкретная цифра и возможность включить ее в модель. Пока обязательные и добровольные нормативы в СП будут меняться трижды в год, никакая BIM-модель не сможет формироваться и работать корректно. «Цифра» и нормативный произвол – вещи несовместные. Так что или стройный, умный СНиП – или срыв поручения президента о всеобщей «бимизации».

Ведь законы физики, химии, архитектуры и материаловедения не меняются в зависимости от «текущего момента». Они мстят – разрушенными объектами, сорванными сроками, а иногда и жизнями людей.

Но еще раз повторимся – для реформирования структуры должно быть желание правительства, а его нет.

Но нет ничего случайного в этом мире. Поставленная президентом России В. В. Путиным задача выхода на новые масштабы жилищного строительства заставила правительство по-иному взглянуть на существующие ограничения на данном пути.

Пользователь получил регуляторную гильотину, где среди всех прочих веяний (отмена почти всех СанПиНов с заменой их на два базовых – с требованиями по безопасности условий проживания и работы и по охране среды обитания, упрощение цепочки разрешительно-согласовательной деятельности и т. п.) была и отмена почти 4000 обязательных требований сводов правил, подкрепленная Постановлением № 815 взамен недолго просуществовавшего Постановления № 985.

Кроме перевода почти всех пунктов сводов правил в разряд добровольного применения пользователь получил наказ: нормы надо выполнять все. Так, может, пора завершить попытки реформирования и сделать хотя бы часть сводов правил базовыми, обязательными к применению целиком?

В чем же чудо произошедшего?

Чудо в том, что все мысли в мире материальны. Ничто не остается без последствий, в т. ч. и полученный результат, который мог бы быть получен намного раньше и принести больше пользы всего лишь при желании власть имущих слышать профессиональное сообщество и своих граждан.

Итак, сжато, – что получит в результате профессиональное сообщество с 1 сентября 2022 года благодаря подписанному М. Мишустиным Постановлению Правительства № 914 от 20.05.2022 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 28.05.2021 № 815»?

В соответствии с ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) обеспечивается посредством соблюдения требований Федерального закона № 384-ФЗ и требований стандартов и сводов правил, включенных в указанные в ч. 1 и 7 ст. 6 Федерального закона № 384-ФЗ перечни, или требований специальных технических условий.

Согласно ч. 4 ст. 6 Федерального закона № 384-ФЗ национальные стандарты и своды правил (части таких стандартов и сводов правил) являются обязательными для применения в случае, если они включены в Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона № 384-ФЗ (далее – Перечень).

Действующие нормативно-технические документы либо их части включены в Перечни от 02.04.2020 № 687 и от 14.07.2020 № 1190 документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона № 384-ФЗ, утвержденные приказами Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии.

Согласно ч. 4 ст. 16.1 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», применение на добровольной основе стандартов и (или) сводов правил, включенных в Перечни от 02.04.2020 № 687 и от 14.07.2020 № 1190, является достаточным условием соблюдения требований соответствующих технических регламентов.

Добровольность применения стандартов и сводов правил, включенных в Перечни, не означает, что они могут не соблюдаться. Предоставляется возможность использовать вместо них другие документы, не противоречащие требованиям Федерального закона № 384-ФЗ. Но при этом лицо, осуществляющее оценку соответствия, вправе потребовать доказательства, что использование других документов не повлечет за собой противоречия требованиям Федерального закона № 384-ФЗ.

В случае применения таких стандартов и (или) сводов правил для соблюдения требований технических регламентов оценка соответствия требованиям технических регламентов может осуществляться на основании подтверждения их соответствия таким стандартам и (или) сводам правил. Неприменение таких стандартов и (или) сводов правил не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов. В этом случае допускается применение предварительных национальных стандартов, стандартов организаций и (или) иных документов для оценки соответствия требованиям технических регламентов.

Таким образом, из приведенного выше следует, что для обоснования соответствия проектных значений параметров и других проектных характеристик здания или сооружения требованиям безопасности достаточно ссылок на требования стандартов и сводов правил из обязательного и добровольного перечней. При этом в случае наличия в проектной документации отступлений от требований стандартов и сводов правил, включенных в перечень добровольного применения, отсутствие СТУ не может являться основанием для вывода о несоответствии проектной документации требованиям Технического регламента № 384-ФЗ.

Соответствие проектных значений параметров и других проектных характеристик здания или сооружения требованиям безопасности, а также проектируемые мероприятия по обеспечению его безопасности должны быть обоснованы ссылками на требования настоящего Федерального закона и ссылками на требования стандартов и сводов правил, включенных в указанные в ч. 1 и 7 ст. 6 настоящего Федерального закона перечни, или на требования специальных технических условий. В случае отсутствия указанных требований соответствие проектных значений и характеристик здания или сооружения требованиям безопасности, а также проектируемые мероприятия по обеспечению его безопасности должны быть обоснованы одним или несколькими из следующих способов:

1)     результатами исследований;

2)     расчетами и (или) испытаниями, выполненными по сертифицированным или апробированным иным способом методикам;

3)     моделированием сценариев возникновения опасных природных процессов и явлений и (или) техногенных воздействий, в т. ч. при неблагоприятном сочетании опасных природных процессов и явлений и (или) техногенных воздействий;

4)     оценкой риска возникновения опасных природных процессов и явлений и (или) техногенных воздействий.

Подготовка указанных обоснований соответствия проектных значений и характеристик здания или сооружения требованиям безопасности способами, указанными в п. 1–4 ч. 6 ст. 15 Технического регламента, осуществляется на этапе подготовки проектной документации.

Таким образом, в случае отступления от требований документов в области стандартизации, включенных в добровольный перечень, основания для разработки и согласования СТУ отсутствуют, в т. ч. если соответствующие требования отсутствуют также в обязательном перечне.

Все вроде бы понятно, но непонятна позиция подчиненных Минстрою структур, в частности ФАУ ФЦС, которые взяли курс на разработку сводов правил из двух частей по принципу «Основные положения» и «Требования по проектированию». Видимо, они живут своей жизнью и принцип «обязательно-добровольно» – уже ее часть.

Данные предложения расходятся с Постановлением Правительства (иными словами – об отмене ПП № 815 от 28.05.2021), подписанным М. Мишустиным.

По этому направлению работы ФАУ ФЦС необходимо переосмыслить свою позицию по нескольким причинам:

• отсутствие в действующем законодательстве такого вида документов;

• нарушение Постановления Правительства РФ от 01.06.2016 № 624 «Об утверждении Правил разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил» (с изменениями и дополнениями);

• недопустимость расходования бюджетных средств в условиях проведения спецоперации России на Украине. Теперь, судя по данной позиции ФАУ ФЦС, количество сводов правил возрастет в два раза, как и расходы бюджета на них!

На что еще хочется обратить внимание? В этом Постановлении оставлен принцип избирательности «обязательно-добровольно» для четырех сводов правил: СП 20.13330.2016 «СНиП 2.01.07-85* Нагрузки и воздействия», СП 28.13330.2017 «СНиП 2.03.11-85 Защита строительных конструкций от коррозии», СП 59.13330.2020 «СНиП 35-01-2001 Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения», СП 131.13330.2020 «СНиП 23-01-99* Строительная климатология».

Что это? Недостаток смелости отменить целиком то, что не нужно было принимать вовсе, или низкое качество данных сводов правил? Но это тема отдельной дискуссии.

Самое главное – страна вернулась к осознанию того, что все, что написано в своде правил, нужно выполнять. Сейчас важно не допустить попыток внесения изменений в своды правил, направленных на снижение уровня безопасности пользования зданиями и сооружениями. А желающих (судя по уровню штамповки СТУ) в стране будет очень много.

Главные выводы, видимо, можно будет делать с 1 сентября 2022 года. Это будет проверкой на прочность всех структур Минстроя РФ. Хочется, чтобы он не остановился и не пошел на уступки при выборе столь правильного и очевидного решения.