Закон о теплоснабжении – важный инструмент решения проблем реформирования коммунальной энергетики

Валентин Ефимович, расскажите, пожалуйста, чем вызвана необходимость разработки закона о теплоснабжении? Кто участвует в работе над этим законом? Каково положение дел сегодня и когда проект закона должен быть представлен на рассмотрение?

В настоящее время действует целый ряд нормативных актов, осуществляющих правовое и технологическое регулирование в области теплоснабжения. Однако документа, объединяющего указанные нормативные акты в виде управляющего закона, пока нет. Необходим закон, который позволит определить и закрепить на нормативном уровне все взаимоотношения в теплоэнергетике.

Кроме того, недавно вступил в действие пакет законов о реформировании электроэнергетики. Значительное место в этом секторе экономики занимает теплоэнергетика, имеющая свои принципиальные особенности функционирования, которые также необходимо учесть в отдельном законе, регулирующем взаимоотношения исключительно в сфере теплоэнергетики и теплоснабжения.

Взявшись за разработку, мы вначале определили круг проблем в теплоснабжении, которые призваны решить закон. После этого началась работа над структурой закона и далее, на основе структуры, проработка конкретных статей закона.

В состав рабочей группы, которая создана при Комиссии по естественным монополиям Совета Федерации, вошли ведущие специалисты практически всех министерств, ведомств, а также крупнейших и наиболее авторитетных организаций, имеющих отношение к теплоснабжению.

В рабочей группе представлены Министерство энергетики РФ, Госстрой России, РАО «ЕЭС России», Министерство экономического развития и торговли РФ, Ассоциация энергонадзоров и другие организации.

На сегодняшний день существует рабочий вариант законопроекта по теплоснабжению, который мы обсуждаем, вовлекая в этот процесс все более широкий круг специалистов и организаций, профессионально занимающихся вопросами теплоснабжения и представляющих не только центр, но и регионы России. Правда, ряд статей этого законопроекта еще только формируется.

В соответствии с нашим планом мы намерены закончить разработку окончательного варианта текста закона в полном объеме в октябре 2003 года. После чего он будет представлен на рассмотрение и утверждение в соответствующие федеральные структуры. Согласно плану Правительства России разработка проекта закона о теплоснабжении должна быть осуществлена в IV квартале текущего года.

Какова структура закона: какие главы и статьи должны войти в его содержание?

Проект закона о теплоснабжении по своей структуре близок к структуре закона об электроэнергетике. Мы считаем, что в статьях закона должны быть закреплены:

- организация отношений в сфере теплоснабжения;

- полномочия органов государственной власти федерального и регионального уровня и полномочия органов местного самоуправления;

- правовое регулирование в системах централизованного теплоснабжения;

- участники отношений в системах централизованного теплоснабжения;

- теплоснабжающие организации;

- особенности технологического присоединения потребителей и производителей тепловой энергии;

- порядок организации отношений в системе централизованного теплоснабжения.

На мой взгляд, последняя статья является особенно важной. В ней будут даны основные определения и принципы построения договорных отношений в теплоснабжении, определена ответственность сторон. В законе будет отдельная статья, посвященная отключению потребителя от системы централизованного теплоснабжения. В этой статье будет отражен правовой механизм, предусматривающий, в каких случаях может быть произведено отключение и какими процедурами эта мера должна сопровождаться.

В законе также будут освещены правовые аспекты оперативно-диспетчерского управления теплоснабжением, планирования теплоснабжения, технического регулирования и контроля отпуска и потребления тепловой энергии. При этом будут узаконены права и ответственность юридических и физических лиц.

Прописан в законе и механизм нормативного регулирования в системах децентрализованного теплоснабжения. Здесь также будут установлены права и обязанности физических и юридических лиц.

Кроме того, в законе присутствует глава с соответствующим набором статей об инвестиционной политике государства в теплоснабжении. Важное значение имеют прописанные в законе порядок и принципы тарифообразования в теплоснабжении. Думаю, что в законе появится раздел (сейчас мы обсуждаем такую возможность), в котором будут закреплены нормативные требования к организациям, приходящим сегодня в сферу теплоснабжения в качестве управляющих компаний. Формирование рынка таких компаний, на мой взгляд, одно из самых перспективных направлений реформирования системы теплоснабжения, поэтому крайне важно узаконить критерии отбора таких организаций, дающие право работы только высокопрофессиональным коллективам, способным организовать надежное и качественное обслуживание потребителей.

Какая роль отводится законом государству в регулировании и управлении системой теплоснабжения?

Государству в законе отводится достаточно серьезная роль.

В первую очередь это создание привлекательного климата для инвестиций в теплоснабжение.

В функции государства остается разработка и контроль за выполнением общей политики в области теплоснабжения. В законе есть отдельная статья, посвященная планированию теплоснабжения. В ней законодательно закреплено, что вся система должна выстраиваться на основе планов (или, как они раньше назывались, схем) теплоснабжения, разработанных на достаточно длительный период – не менее 5 лет. Эти планы в последующем должны периодически пересматриваться для того, чтобы была возможность отражать изменения и новшества, появляющиеся в системе теплоснабжения. Указанные планы утверждаются на государственном уровне.

В соответствии с законом государство осуществляет распределение функций и полномочий в области теплоснабжения между федеральными министерствами и ведомствами. Законом предусмотрен механизм влияния государства на регулирование цен в теплоснабжении. Предусмотрено введение в сфере теплоснабжения разумной конкуренции в тех случаях, когда это возможно.

Какими могут быть согласно закону организационно-правовые формы теплоснабжающих организаций? Планируется ли отразить вопрос объединения всех звеньев в цепочке теплоснабжения в единую организационную структуру?

Мы считаем, что организационно-правовые формы теплоснабжающих организаций могут быть любыми. Но в перспективе все должно идти, на наш взгляд, к созданию акционерных обществ. Причем такие акционерные общества могут быть созданы и на базе муниципального имущества с целью максимального приближения и адаптации этих организаций к рыночным механизмам, которые сегодня внедряются, в том числе и в сфере теплоснабжения. Мы постарались довольно тщательно прописать обязательства теплоснабжающих организаций по допуску потребителя и производителя к транспортирующей (тепловой) сети, а также ответственность подключенного потребителя в том случае, если теплоснабжающая организация осуществила технические мероприятия по его подключению к централизованной системе теплоснабжения за свой счет.

В законе не предусмотрено объединение всех звеньев цепочки теплоснабжения, от источника до распределительной сети, в единый хозяйственный механизм. Сейчас этот вопрос пока дискутируется, но все более начинает преобладать противоположная точка зрения. Суть ее заключается в том, что источники тепла могут и должны быть самостоятельными акционерными обществами, а тепловые сети должны иметь собственные тарифы и заниматься исключительно транспортировкой тепловой энергии. Это как раз тот самый сектор, который остается монопольно регулируемым. Что касается источников теплоснабжения, мы считаем, они могут быть вовлечены в конкурентные отношения, в результате внедрения которых может быть выявлена объективная рыночная стоимость производства тепловой энергии для системы теплоснабжения.

Валентин Ефимович, мы знаем, что в процессе работы над законом вы ездили по регионам и знакомились на местах с ситуацией в теплоснабжении. Скажите, пожалуйста, каковы ваши впечатления от этих поездок и какие выводы для себя вы сделали?

Во-первых, почти везде в муниципальных теплоснабжающих организациях и муниципалитетах нет средств для решения проблем. А проблем довольно много. Это задолженность перед поставщиками тепловой энергии и топлива, высокий уровень износа основных фондов, низкий уровень подготовки кадров, разрушенная система управления и многие другие проблемы. Здесь получается замкнутый круг: отсутствие экономических стимулов к эффективному и качественному теплоснабжению приводит к разрушению системы управления; недостатки управления, в свою очередь, обусловливают непривлекательность для инвестиций в эту сферу; а нет инвестиций – значит, изношены основные фонды; поскольку фонды изношены, очень сложно добиться эффективного и качественного теплоснабжения.

Конечно, в Москве и, к примеру, в Сибирской глубинке положение различается. Но характер проблем везде один и тот же.

А основной вывод только один – эти поездки меня еще больше убедили в жизненной необходимости для всего нашего общества как можно скорее ввести в действие закон о теплоснабжении, который уже приобретает статус социального. Имея такую мощную правовую базу, будет проще решить стоящие проблемы и реформировать систему теплоснабжения в России, сделав ее эффективной, рентабельной и привлекательной для инвестиций.