Ценообразование в сфере услуг естественных монополий: особенности и проблемы

В. В. Копеин, канд. экон. наук, заместитель председателя Региональной энергетической комиссии (РЭК) Кемеровской области, член Высшего экономического совета при губернаторе Кемеровской области,

Е. А. Филимонова, канд. экон. наук, член Высшего экономического совета при губернаторе Кемеровской области

В экономике переходного периода зачастую наблюдается ситуация, когда цена на услуги, особенно естественных монополистов, не в полной мере соответствует затратам на эти услуги. Поэтому в обращение введено понятие перекрестного субсидирования, которое упрощенно может быть представлено как искажение системы цен на одни и те же услуги в виде несоответствия цены реальным затратам на производство с переносом части затрат в цены на аналогичные услуги, реализуемые другим категориям потребителей, в результате чего последние переплачивают за тех, кто получает услуги по пониженным (льготным) ценам.

Перекрестное субсидирование особенно активно используется в сфере естественных монополистов. Это – энергетическая отрасль, газовая промышленность, железнодорожные перевозки. Применение перекрестного субсидирования обусловлено широким спектром социально-экономических проблем в российских регионах, среди которых низкий уровень платежеспособности российского населения, неблагополучное финансовое состояние многих промышленных предприятий, напряженное состояние региональных бюджетов и сложность межбюджетных отношений.

Таким образом, перекрестное субсидирование, рассматриваемое как следствие применения регулируемых государством цен, в первую очередь отражает реальные социально-экономические параметры потребителей услуг естественных монополий и является средством поддержки «слабых» субъектов экономики, среди которых выделяются население, бюджетные потребители, сельскохозяйственные предприятия. «Набор» субсидируемых потребителей в каждом регионе свой, но перечисленные присутствуют практически во всех субъектах Российской Федерации.

Следует отметить, что само понятие перекрестного субсидирования в системе цен естественных монополий раскрывается далеко не полностью. Масштабы перекрестного субсидирования гораздо шире, чем о нем говорят. Как правило, упоминая о перекрестном субсидировании, подразумевают субсидирование в электроэнергетике, и прежде всего – населения, бюджетных и сельскохозяйственных потребителей за счет установления более высоких цен на энергию для промышленных потребителей.

В данной статье мы будем рассматривать перекрестное субсидирование в энергетике, но должны отметить, что аналогичное перекрестное субсидирование существует и в других отраслях естественных монополий. Например, в газовой отрасли за счет установления более низких, чем экспортные, цен на газ для отечественных потребителей субсидируются железнодорожные пассажирские перевозки за счет более высоких тарифов на перевозку грузов, субсидируются внутренние перевозки железнодорожным транспортом за счет более высоких тарифов на экспортные перевозки. Существуют ценовые перекосы и в других отраслях, относящихся к естественным. Например, проводная телефонная связь, где потребители – физические лица, определенная часть которых (с низким уровнем дохода – пенсионеры и т. д.) субсидируется за счет более высоких тарифов для юридических лиц.

В электроэнергетике перекрестное субсидирование упрощенно может быть представлено как ценовой перекос в виде более высоких тарифов на энергию (превышающих затраты энергосистемы (энергоснабжающей организации) по этой категории потребителей) для крупных энергоемких промышленных потребителей и установление более низких тарифов на энергию для населения, бюджета, сельского хозяйства.

Перекрестное субсидирование в энергетике – тема, имеющая давнюю историю. К примеру, в энергетике нашей страны оно существовало и раньше. В СССР для населения устанавливался тариф 2 коп. за 1 кВт•ч (при использовании электроплиты) и 4 коп. для прочих граждан, а для промышленности – 1,5 коп. кВт•ч. Но тарифы не предполагали дифференциации по регионам, по удаленности от энергоисточника, они вносили усреднение в ценообразование и косвенно формировали субсидирование жителей удаленных районов, где производство и доставка энергии более дорогостоящие, за счет жителей центральных регионов. Не учитывался способ генерации электроэнергии – от тепловых или гидроэлектростанций, стоимость трансформации и доставки.

В настоящее время необходимость сокращения перекрестного субсидирования в электроэнергетике обусловлена реализацией одобренных Правительством РФ направлений реформирования энергетической отрасли России, ее переходом на рыночные отношения, в основе которых лежит принцип «каждый должен платить за себя». Иными словами, тарифы на электрическую и тепловую энергию должны строиться на базе экономически обоснованных затрат и прибыли, необходимых для производства, передачи и сбыта энергии потребителям.

По мере уточнения контуров будущей энергетической отрасли, наведения порядка в ценообразовании и тарифной политике новых энергетических акционерных обществ, формирования государственных структур, ответственных за регулирование естественных монополистов в энергетике, а также значительных темпов роста тарифов на энергию, все громче стали звучать вопросы о месте и роли перекрестного субсидирования. Не решать эту проблему было уже нельзя.

Понятие перекрестного субсидирования в энергетике многомерно, к нему нельзя подходить с одной позиции, как зачастую подходят при решении управленческих и экономических задач в тарифообразовании – только по разнице между установленными и экономически обоснованными (в данном контексте – рассчитанными по принятым в установленном порядке методикам) тарифами на энергию для различных групп потребителей.

С точки зрения системного анализа, понятие перекрестного субсидирования может быть классифицировано как совокупность объемных отклонений заданных параметров одного подчиненного уровня единой замкнутой вертикально интегрированной системы – системы тарифов, рассчитанных по соответствующим методикам и признаваемых как экономически обоснованные, от устанавливаемых регулирующими органами (или свободным ценообразованием).

Иерархичность системы перекрестного субсидирования основывается на ценовых искажениях на каждом подчиненном уровне, причем этих уровней может быть много, и каждый из этих уровней вносит свою долю в общий объем перекрестного субсидирования.

Среди основных уровней перекрестного субсидирования в электроэнергетике можно выделить несколько очевидных. Прежде всего, дисбаланс по стоимости генерации для различных групп потребителей, получающих электрическую энергию от одного источника. Существует перекрестное субсидирование между видами энергии – электрической и тепловой, между производством и передачей энергии. В регионах широко используется классическая практика перекрестного субсидирования – между группами потребителей – населением и промышленными предприятиями, бюджетными потребителями и населением и т. д. Как вид перекрестного субсидирования можно выделить субсидирование в рамках одной группы потребителей.

К примеру, в целом по группе сельскохозяйственных потребителей и сельхозпотребителями, занятыми в выращивании крупного рогатого скота и овощеводства, для которых устанавливается тариф более низкий, чем для данной группы в целом. В реальной практике ценообразования используется некорректное распределение затрат по видам производимой энергии между электрической и тепловой энергией, а также по видам деятельности (генерация, передача).

Учитывая сказанное, приходим к выводу, что объем перекрестного субсидирования без указания какого именно субсидирования – цифра скорее теоретического порядка.

В современных условиях для формирования практических мероприятий по ликвидации перекрестного субсидирования целесообразно, на наш взгляд, подходить к определению объемов перекрестного субсидирования интегрированно, т. е. выделяя последний, «видимый» уровень субсидирования – между группами конечных потребителей, установленных РЭК каждого конкретного региона.

При этом оценка объема перекрестного субсидирования может быть сделана по разнице между установленными тарифами и тарифами, рассчитанными по принятым методическим указаниям, но на базе утвержденной РЭК необходимой валовой выручки энергосистемы. Этот объем перекрестного субсидирования может быть использован при разработке этапов ликвидации субсидирования и определения необходимых компенсаций.

Но и при таком подходе эти оценки будут иметь погрешности, которые были отмечены выше. Кроме того, дополнительную сложность в определении перекрестного субсидирования добавляет то, что во многих регионах Российской Федерации РЭК определяют свой региональный перечень групп потребителей, который, как правило, отличается от перечня, предписанного методическими указаниями.

После того как объем перекрестного субсидирования будет выведен, уточнен и согласован с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и РЭК, важнейшим этапом работы по его сокращению становится разработка механизма, на базе которого этот объем будет снижаться. Создание и утверждение графика поэтапной ликвидации перекрестного субсидирования будут недостаточными без четкого механизма компенсации и определения источника финансирования этих мероприятий.

В качестве подхода к решению этого практического вопроса можно рассмотреть следующий.

Зная объем перекрестного субсидирования, РЭК устанавливает в регионе (с учетом регионального состава групп) тарифы для субсидируемых групп, рассчитанные по утвержденной ФЭК России методике. Конечно, расчет этих тарифов проводится после определения необходимой валовой выручки энергосистемы. Естественно, уровни этих тарифов отражают реальные затраты на производство, передачу и сбыт энергии для конечных потребителей с некоторым приближением. Поэтому для потребителей, получающих электрическую энергию на низком напряжении (населения и т. д.), тарифы будут увеличены в несколько раз, т. к. реальные затраты на трансформацию, передачу электрической энергии превышают устанавливаемые РЭК для этих групп. В этом случае принцип «каждый платит за себя» приобретает реальное воплощение. В итоге тариф будет состоять из двух составляющих, одна из которых – это тариф, который РЭК установил бы на период регулирования с учетом всех социально-экономических особенностей региона, о которых мы говорили ранее. Другая часть, разница между экономически обоснованным тарифом (рассчитанным по методике) и предлагаемым РЭК, может быть определена как социальный долг:

t_{населения} = t_рэк + t_сд = t_эо-фэк,

где t_{населения} – экономически обоснованный и установленный решением РЭК тариф для населения (субсидируемой группы);

t_рэк – расчетный тариф (социальный) РЭК, который отражает социально-обоснованный уровень с учетом региональных особенностей и который был бы установлен без учета мероприятий по ликвидации перекрестного субсидирования;

t_сд – социальный долг, доля перекрестного субсидирования, приходящегося на данную группу;

t_эо-фэк – экономически обоснованный тариф, рассчитанный по методике ФЭК России.

Соответственно, нагрузка в виде социального долга для субсидируемой группы должна быть равна доле объема перекрестного субсидирования, приходящегося на данную субсидируемую группу. Эта доля будет тем уровнем, который определит максимальный уровень социального тарифа.

Ситуация по потребителям, несущим перекрестное субсидирование, а это в основном промышленные предприятия, выглядит несколько иначе. Для них тариф на энергию также установлен с добавкой, но структура тарифа выглядит по-другому: экономически обоснованный уровень плюс часть перекрестного субсидирования, отнесенная к этой группе:

t_{промышленность} = t_эо-фэк + t_сн,

где t_{промышленность} – установленный решением РЭК тариф для промышленности (группы-доноры);

t_эо-фэк – рассчитанный РЭК по методике ФЭК России экономически обоснованный тариф для группы потребителей, несущих перекрестное субсидирование, который должен быть установлен при отсутствии перекрестного субсидирования;

t_сн – социальная нагрузка, доля перекрестного субсидирования, приходящегося на группу-донора.

Ключевая позиция этого подхода – равенство объемов, включаемых в социальную нагрузку для предприятий, несущих перекрестное субсидирование и объемов, относимых на субсидируемые группы реципиентов в виде социального долга.

Работа по этим тарифам выглядит следующим образом.

Промышленные потребители оплачивают потребленную энергию по установленному тарифу, но оплата производится на два счета, открытых энергосистемой в банке. Первый счет – для оплаты потребленной энергии по тарифу экономически обоснованного уровня, второй счет – для оплаты социальной нагрузки. Эти два счета могут быть открыты в одном и том же банке, но управление вторым счетом производится как энергосистемой, так и органом, уполномоченным для реализации программы сокращения и ликвидации перекрестного субсидирования.

Средства, перечисляемые потребителями-донорами на первый счет, энергосистема может использовать в соответствии со своими целями. Средства второго счета используются энергосистемой после подведения промежуточных итогов работы по данной схеме ликвидации перекрестного субсидирования.

Что касается оплаты потребленной энергии потребителями субсидируемых групп, прежде всего населением, то они также должны оплачивать энергию по экономически обоснованному тарифу. Но экономически обоснованный и установленный РЭК тариф может в несколько раз превышать социальный уровень, также установленный РЭК. В связи с тем что не все граждане смогут одномоментно перейти на оплату потребленной энергии по полному тарифу, им будет необходимо обратиться в уполномоченный орган по ликвидации перекрестного субсидирования с доказательствами того, что объем средств на оплату энергии превышает установленный нормативными документами допустимый уровень затрат на оплату коммунальных услуг в доходах потребителя. По итогам рассмотрения потребитель может получить право оплачивать потребленную энергию по социальному тарифу. Соответственно, на компенсацию возникающей разницы в объеме средств по данному потребителю уполномоченным органом будут использоваться средства со второго счета, на который промышленные предприятия производили платеж социальной нагрузки.

При использовании этой схемы далеко не все потребители субсидируемой группы обратятся за получением права оплачивать потребленную энергию по социальному тарифу. В связи с этим средства со счета социальной нагрузки будут использоваться не полностью. По итогам работы за определенный период (квартал, полугодие) для промышленных потребителей возможно снижение тарифа на энергию на сумму, остающуюся на счете социальной нагрузки. После прохождения этого этапа наступит период, когда тарифы на энергию для групп потребителей-доноров будут постепенно снижаться.

Описанный подход сложен в реализации, т. к. связан с множеством проблем организационного, нормативно-правового, технического планов. Достаточно проблематично на начальном этапе соблюсти полный баланс интересов производителей и потребителей энергии вследствие задержек в оплате потребленной энергии и возможности использования всех средств, перечисляемых потребителями-донорами. Существенны и другие параметры государственного регулирования энергетических тарифов, в частности законодательное ограничение пересмотра тарифов несколько раз в год. Кроме этого, резкий скачок тарифов для субсидируемых групп будет элементом «шоковой терапии», но реально станет подготовкой к реформированию российской энергетики.

Отдельными темами в этом подходе станет необходимость увязки с бюджетной компенсацией потребления энергии льготными категориями граждан и организаций, но при наличии доброй воли всех участников производства, передачи и потребления энергии эта схема докажет свою жизнеспособность.

На основе проведенного анализа особенностей ценообразования в сфере естественных монополий можно сделать вывод, что перекрестное субсидирование как явление отражает проблемы переходного периода, связанные с необходимостью поддержки групп потребителей, не способных по различным причинам оплачивать потребление услуг естественных монополистов по экономически обоснованным (рыночным) ценам. В связи с тем что ценообразование сферы естественных монополий в настоящее время регулируется государством, перекрестное субсидирование может рассматриваться как следствие проводимой государством политики сохранения социальной стабильности при обеспечении финансовой и производственной надежности естественных монополистов.

Явление перекрестного субсидирование в каждой отдельной отрасли, в том числе российской энергетике, многомерно и масштабно, его объемы могут быть определены только оценочно.

В свете взятого Правительством РФ курса реформирования российской энергетики и внедрения в нее рыночных принципов перекрестное субсидирование должно быть ликвидировано. Но следует отметить, что процесс ликвидации такого сложного и многопланового явления не может быть скоротечным, необходимы этапность и тщательность оценки последствий каждого этапа. При этом, учитывая неоднозначность тенденций в экономике и политике переходного периода, важными параметрами ликвидации перекрестного субсидирования должны стать гибкость подходов, взвешенность решений и темпов программы.

Одним из подходов может рассматриваться вариант установления гибких тарифов на энергию, которые будут сочетать два компонента: экономически обоснованный и социальный уровень тарифов.

Их комбинация для субсидируемых групп потребителей и групп-доноров отличается, но реализация изложенного выше подхода позволит поставить процесс ликвидации перекрестного субсидирования на прочные рельсы и регулировать уже темпы и объемы процесса. Этот подход к проблеме перекрестного субсидирования, увязанный с процессами реформирования энергетической отрасли, по истечении времени покажет, как реформа сможет изменить социально-экономическую среду, а не как эта среда изменит реформу.