Реформа ЖКХ: мы неправильно делаем то, что задумали, или неправильно задумали то, что делаем? (Десять спорных тезисов)

И. А. Башмаков, директор Центра по эффективному использованию энергии

Автор берет на себя смелость утверждать последнее. Для обоснования такой позиции возьмем 10 «бесспорных» тезисов реформы и попытаемся их оспорить. Дискуссию начнем с потребителя, а затем перейдем к поставщику.

Тезис 1. Единственным инструментом согласования интересов частных собственников квартир является их объединение в товарищества собственников жилья.

Важнейшая задача реформы ЖКХ – не просто изменить пропорции нагрузки по оплате ЖКУ между населением и бюджетом, а превратить потребителя в покупателя, наделенного рыночными правами.

Трансформация потребителя в покупателя сопряжена с рядом проблем. Более 80 % населения России проживает в многоквартирных домах, но при этом не существует организационной и юридической основы для того, чтобы отдельные домохозяйства вступали в прямые и равноправные договорные отношения со снабжающими предприятиями. Домохозяйства изолированы, а потому не способны эффективно защищать свои интересы в суде в случае возникновения споров со снабжающими предприятиями. Домохозяйства не могут контролировать количество и качество ряда получаемых коммунальных услуг. Не существует механизма, позволяющего населению контролировать производственные затраты снабжающих организаций. Отсутствует конкуренция на рынках предоставления ЖКУ. Рост платы населения за ЖКУ стимулирует домохозяйства к снижению потребления, однако существующая система выставления счетов не дает им возможности (за исключением счетов за электроэнергию) получать выгоды от мер по повышению эффективности использования энергии и воды. Переход к полному возмещению затрат стимулирует тепло- и водоснабжающие предприятия к их завышению и возлагает дополнительное бремя на муниципальные и семейные бюджеты. Все это не позволяет продвигаться в решении задачи преодоления бедности, которая вошла в число трех важнейших стратегических задач России на нынешнем этапе.

Единственным инструментом согласования интересов частных собственников квартир объявлено их объединение в товарищества собственников жилья. ТСЖ по многим причинам развиваются медленно.

Если в результате титанических усилий в ТСЖ – в этот «единственный вариант» – удалось привлечь только 1 % населения, то ясно, что это вовсе не вариант. Поэтому с первым тезисом нельзя согласиться.

Одной из возможных простых форм самоорганизации населения является добровольное объединение домохозяйств одного дома (не обязательно всех) в товарищество по оплате коммунальных услуг (ТОКУ) для заключения договора с энергосервисной компанией (ЭСКО) на эксплуатацию инженерных систем зданий с максимальным уровнем эффективности предоставления коммунальных услуг при заданных параметрах комфорта. ТОКУ нанимают энергосервисную компанию (ЭСКО) для обеспечения качественных коммунальных услуг с минимальными затратами. Система оплаты коммунальных услуг меняется. Члены ТОКУ платят ЭСКО за уровень комфорта. ЭСКО реализует комплекс энергосберегающих мероприятий и платит поставщикам за объем потребляемых услуг по приборам учета. Задача ЭСКО – эффективно эксплуатировать общедомовые системы, а также через относительно простую систему скидок стимулировать граждан к реализации мер по повышению эффективности использования ресурсов в квартирах.

Архитектура схемы ТОКУ–ЭСКО состоит из шести основных блоков:

- инициаторы создания ТОКУ;

- домохозяйства, организованные на уровне здания в ТОКУ;

- частный сектор, представленный жилищными и (или) специализированными энергосервисными компаниями (ЭСКО);

- центр поддержки ТОКУ;

- общественный сектор, представленный администрацией города;

- тепло- и водоснабжающие организации.

Это конструктор «лего». Сочетания элементов могут быть различными, а эволюция конструкции ТОКУ–ЭСКО может идти по принципу «от простого к сложному». Другими словами, есть много инструментов согласования интересов частных собственников квартир. ТСЖ не является панацеей.

Тезис 2. На Западе за жилье платят 25 % от дохода семьи, и мы должны платить столько же.

Тарифы на жилищно-коммунальные услуги растут. У народа возникает вопрос: когда же это кончится? У частного бизнеса, двинувшегося в ЖКХ, другой вопрос: до какого уровня можно повысить тарифы, чтобы окупить свои инвестиции? Ответ на этот вопрос был такой: платежи за ЖКУ должны составлять примерно 25 % от совокупного дохода россиян. Именно на этой отметке в 1993 г. был установлен порог платежей за ЖКУ. Несколько позже он был снижен до 22 %. В декабре 2003 г. в 52 из 89 регионов страны приняли этот федеральный стандарт доли собственных расходов населения в оплате ЖКУ. Во многих регионах он был на уровне 17–21 %, и только в 7 регионах он был установлен на «человечном» уровне не выше 15 %.

Анализ потребительских расходов в западных странах позволил выявить три важных момента. Первое: при отнесении всех фактических и расчетных платежей за аренду, ремонт, содержание жилья и коммунальные услуги к семейному доходу получим среднюю долю для Европейского союза и США, равную 21 %. Эта доля очень устойчива.

Второй момент: долю расходов на ЖКУ можно определять по отношению к суммарному доходу или к доходу за вычетом налогов, или, наконец, к потребительским расходам (за вычетом сбережений). По мере вычета из доходов сначала налогов, а затем и сбережений, она повышается. В западных странах на цели потребления расходуется только 81 % от суммарного дохода. Для США доля по отношению к располагаемому доходу составила 19 %, а к доходу до налогообложения – уже 15 %, что существенно ниже 21 %.

Третий момент – состав жилищных расходов. Данные по жилищным расходам для стран Запада включают: фактические затраты на аренду жилья; расчетную стоимость аренды жилья, в котором проживают его владельцы (это не реальные расходы, а чисто условный расчетный показатель, который показывает, сколько семья заплатила бы за жилье, если бы она его снимала, а не была его собственником); затраты на содержание и текущий ремонт жилья; затраты на водоснабжение, канализацию, вывоз мусора и другие жилищные услуги; а также затраты на энергоснабжение жилья – электроэнергию, тепловую энергию, газ, жидкое и твердое топливо для индивидуального отопления жилых домов. Только три последние составляющие (содержание, текущий ремонт и коммунальные услуги) прямо сопоставимы с показателем российской статистики – расходы населения на ЖКУ. Главная же разница – оценочная и фактическая стоимость аренды.

При корректном сравнительном анализе оказывается, что доля расходов на ЖКУ, аналогичных российскому показателю, составляла в США на протяжение последних 42 лет только 5,5–6,6 %. Она ни разу не отклонялась от средней величины более чем на 0,5 %. Это индикатор наличия порогового значения.

В Европейском союзе в среднем эта доля равна 5,6 %, а диапазон значений по странам составляет от 4 до 9 %. Разброс в значительной степени объясняется разницей в структуре собственности жилья и в ценах на энергоресурсы. Самая низкая доля собственного жилья и самые высокие цены в Дании, Германии и Австрии. Именно в этих странах самая высокая доля расходов на ЖКУ. Данные по странам Восточной Европы сравнительно ограничены, недостаточно сопоставимы и надежны. В этих странах доля расходов на ЖКУ составляет от 4 до 11 %.

В России, как и за рубежом, эта доля универсальна по доходным группам. Таким образом, максимальная способность и готовность населения платить за ЖКУ достигается при предельной (для малообеспеченных) доле расходов на ЖКУ в сумме доходов, равной 10–15 %, и при средней доле расходов на ЖКУ, равной 6 % от среднего дохода населения. Эти оценки порогов справедливы при требовании к достижению уровня собираемости 95 %.

Тезис 3. Повышение ставок оплаты жилья и коммунальных услуг не приводит к снижению уровня сбора платежей за ЖКУ.

В России платежеспособный спрос на услуги ЖКХ определяет не уровень их потребления, а уровень собираемости платежей. Именно снижение платежной дисциплины при повышении цен (при прочих равных условиях) свидетельствует о наличии отрицательной ценовой эластичности. Ключевым фактором дисциплины платежей являются не просто тарифы, а соотношение тарифы/доходы. Эконометрический анализ для ряда городов показал, что коэффициенты эластичности уровня собираемости платежей по показателю тарифы/доходы отрицательны, существенны по абсолютной величине и статистически значимы. Утверждение о неэластичности оплаты за ЖКУ от тарифов безосновательно.

Реакция потребителей на рост цен в полном соответствии с экономической теорией отрицательна и существенна. При повышении тарифа на 1 % собираемость платежей падает на 0,2 % в Норильске и на 1 % в Воркуте.

До первого порога готовности и способности населения платить за ЖКУ эластичность платежной дисциплины по цене отрицательна, но умеренна по величине. После этого порога она достигает значения -1, то есть рост отношения тарифы/доходы на 1 % приводит к снижению собираемости также на 1 %. Значит, поставщик ЖКУ выходит на полку максимума платежной способности населения, а дальнейший рост тарифов порождает только рост долгов, взыскать которые не представляется возможным. Точнее, дополнительные расходы на их взыскание становятся такими высокими, что существенно превышают дополнительный сбор платежей. Кстати, точно такое же явление наблюдалось в отношении подоходного налога.

Средняя готовность и способность населения платить за ЖКУ равна 5–7 % от всех доходов населения. Именно в этом диапазоне кривая зависимости пересекает уровень платежной дисциплины 95 %. Уровень в 100 % практически недостижим ни в одной стране. На уровне не выше 6 % от дохода платят за ЖКУ и обеспеченные слои российского населения даже при полном покрытии ими затрат на ЖКУ. Это жесткая и устойчивая пропорция в структуре потребительских расходов не только в России. Только при такой доле удается при жестких мерах к должникам удержать платежную дисциплину на уровне 95 %. Если желаемый уровень дисциплины платежей ниже – скажем, 90 %, – то порогом будет значение 8 % расходов на ЖКУ от доходов населения.

Из этого анализа следует очень важная и простая практическая рекомендация: повышать тарифы на ЖКУ можно только до тех пор, пока платежи за ЖКУ не превысят 6 % от среднего дохода населения и/или 15 % от БПМ. Согласно российской статистике, в среднем на жилищные и коммунальные услуги в России расходуется около 5,2 % дохода семьи. Это практически совпадает c результатами по Западной Европе и США.

Тезис 4. Повышение платы за ЖКУ не играет решающей роли в определении численности низкодоходных семей, претендующих на получение жилищных субсидий.

Так может быть, только если жители России совершенно экономически иррациональны или субсидии так малы, что не являются значимыми для малообеспеченных, или существует крайне неравномерное распределение населения по уровню доходов с двумя огромными горбами для очень малообеспеченных и для очень обеспеченных. В России не наблюдается ни одного из этих факторов. Число получающих жилищные субсидии домохозяйств зависит от уровня обращаемости за получением субсидий, который, в свою очередь, определяется информированностью населения об условиях предоставления субсидий, значимостью размера субсидии для семейного бюджета, продолжительностью процесса сбора необходимых документов, готовностью квартиросъемщика потратить время на оформление документов, условиями погашения задолженности для получения субсидии, интенсивностью работы с должниками, отношением к раскрытию информации о доходах и социальному статусу малообеспеченного и еще от многих факторов, а также от пропускной способности и схемы работы системы предоставления субсидий. В конце 2003 г. 11 % населения России получали жилищные субсидии. Кстати, в США доля примерно такая же.

Перекрестный статистический анализ по регионам России показывает, что существует явная положительная зависимость. Она несколько «размазана», поскольку в ряде регионов велика доля теневой экономики, что искажает оценку доходов и нет данных о собираемости платежей в каждом регионе (многие малообеспеченные семьи не получают субсидии и не платят за ЖКУ).

Эконометрический анализ показал, что краткосрочная эластичность числа домохозяйств, получающих субсидии, от среднего размера субсидии равна 0,3 в Воркуте и 0,6 в Норильске. Средний размер субсидии зависит от тарифа на ЖКУ, условий предоставления субсидий и характеристик распределения обратившихся за субсидиями по уровню доходов. Высокие значения коэффициентов эластичности свидетельствуют о том, что потребители с низкими уровнями дохода очень чувствительны к ценовым импульсам. Кроме того, как численность получающих субсидии, так и сумма субсидий очень эластичны и к уровню жесткости мер по борьбе с задолженностью.

Наиболее интенсивный рост числа получающих субсидии происходит или после повышения тарифов на ЖКУ, или после активизации работы с задолжниками. Если прежде часть населения не платила за ЖКУ и не обращалась за субсидиями, то после активной работы с такими домохозяйствами на предмет погашения задолженности на условиях ее реструктуризации они становятся получателями субсидий. Усиление работы с задолжниками «выталкивает» за порог способности платить за ЖКУ тех, кто ранее не платил вовсе, а повышение тарифов подталкивает туда тех, кто раньше справлялся с платежами, но при новом уровне тарифов более на это не способен. 

Продолжение следует