Проблемы нормативного регулирования энергосбережения в Российской Федерации

Н. В. Шаншева, начальник нормативно-правового отдела ЗАО «ИЦ Энергетика города»

 

Проблема энергосбережения в настоящее время остро стоит во всех без исключения отраслях экономики России. Ни одна отрасль не может обойтись без газа, электрической, тепловой энергии, ведь цены на них постоянно растут и, как следствие, на производимые товары. Ясно, что высокая стоимость товара порождает отсутствие спроса на него, что не является выгодным ни для производителя, ни для конечного потребителя. Снижение цен на газ, электрическую и тепловую энергию является скорее исключением, чем правилом в рыночной экономике, однако, это не единственный путь сокращения затрат при производстве товаров. В настоящее время реальным решением задачи снижения затрат на продукцию является проведение энергосберегающих мероприятий, которые обеспечат практическую экономию средств на газ, электрическую и тепловую энергию. Данный подход важен как для развития экономики страны в целом, так и для производителей и потребителей в частности. Гарантией качественной организации энергосберегающих мероприятий должен быть прозрачный и действенный правовой механизм их проведения.

Итак, в настоящее время правовое регулирование энергосбережения осуществляется на федеральном уровне с 1996 года на основании Федерального закона «Об энергосбережении»¹. Положения Федерального закона «Об энергосбережении» направлены на создание перспективной правовой системы стандартов и норм, направленных на развитие энергосберегающей сферы.

Бесспорно, налицо необходимость применения энергосберегающих технологий и оборудования, сокращения потерь при добыче, переработке, транспортировке и реализации продукции топливно-энергетического комплекса².

Повышение эффективности использования топливно-энергетических ресурсов и создание необходимых условий для перевода экономики страны на энергосберегающий путь развития является одним из приоритетов энергетической политики России. Энергетическая политика Российской Федерации реализуется на федеральном и региональном уровнях на основе Конституции РФ, законодательных и иных нормативных актов и предусматривает сосредоточение основной работы по использованию потенциала энергосбережения в регионах³. Основными мероприятиями по энергосбережению в сфере топливно-энергетического комплекса является создание технических, правовых, экономических и финансовых механизмов, стимулирующих развитие энергосбережения в энергетическом производстве⁴.

Основными правовыми вопросами энергосбережения, которые требуют оперативного решения, являются:

– техническое регулирование;

– выделение электрической мощности в отдельный товар при условии, что такая мощность высвобождена в результате проведения у потребителя мероприятий энергосберегающего характера;

– основы стимулирования энергосбережения в бюджетных организациях и учреждениях.

 

¹ СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1551.

² Энергетическая стратегия России на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 года № 1234-р // СЗ РФ. 2003. № 36. Ст. 3531.

³ Указ Президента РФ от 7 мая 1995 года № 472 «Об основных направлениях энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса Российской Федерации на период до 2010 года» // СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1739.

⁴ Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2001 года № 796 «О федеральной целевой программе “Энергоэффективная экономика” на 2002–2005 годы и на перспективу до 2010 года» // СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4621.

Техническое регулирование сферы энергосбережения

Техническое регулирование сферы энергосбережения представляет собой комплекс требований, которые закреплены в Федеральном законе «Об энергосбережении» (общие требования) и в государственных стандартах, технических нормах и правилах (специальные технико-экономические требования).

К общим требованиям в сфере энергосбережения относятся:

– обязательное включение показателей эффективности использования энергопотребляющей продукции в государственные стандарты на указанную продукцию (ст. 5 Федерального закона «Об энергосбережении»);

– обязательное включение в нормативно-техническую документацию показателей эффективного использования энергетических ресурсов для каждого этапа хозяйственного оборота, т. е. с момента добычи до момента потребления энергетических ресурсов (ст. 5 Федерального закона «Об энергосбережении»);

– обязательное включение в нормативно-техническую документацию показателей энергопотребления производственных процессов (ст. 5 Федерального закона «Об энергосбережении»);

– обязательная сертификация энергопотребляющей продукции любого назначения, а также энергетических ресурсов на соответствующие показатели энергоэффективности (ст. 6 Федерального закона «Об энергосбережении»);

– обязательная маркировка бытового оборудования как подтверждение соответствия требованиям, установленным государственными стандартами в части показателей энергопотребления (ст. 6 Федерального закона «Об энергосбережении»).

В развитие общих требований реализуются специальные технико-экономические требования, которые содержатся в государственных стандартах, технических нормах и правилах (далее – нормативно-техническая документация). К основным документам среди нормативно-технической документации, которые регулируют вопросы энергосбережения, справедливо отнести следующие государственные стандарты:

– ГОСТ Р 51379–99 «Энергосбережение. Энергетический паспорт промышленного потребителя топливно-энергетических ресурсов», утвержден постановлением Госстандарта России от 30 ноября 1999 года № 471-ст;

– ГОСТ Р 51541–99 «Энергосбережение. Энергетическая эффективность. Состав показателей», утвержден постановлением Госстандарта России от 29 декабря 1999 года № 882-ст;

– ГОСТ Р 51380–99 «Энергосбережение. Методы подтверждения показателей энергетической эффективности энергопотребляющей продукции их нормативным значениям», утвержден постановлением Госстандарта России от 30 ноября 1999 года № 472-ст;

– ГОСТ Р 51388–99 «Энергосбережение. Информирование потребителей об энергоэффективности изделий бытового и коммунального назначения», утвержден постановлением Госстандарта России от 30 ноября 1999 года № 486-ст;

– ГОСТ Р 51750–2001 «Методика определения энергоемкости при производстве продукции и оказании услуг в технологических энергетических системах», утвержден постановлением Госстандарта России от 21 мая 2001 года № 211-ст¹.

Важно, что вышеприведенный перечень нормативно-технической документации не является исчерпывающим, еще и немалое количество такой документации свидетельствует о том, что отдельно выделяется правовое регулирование сферы энергосбережения в части технического регулирования, и устанавливается обязательность требований нормативно-технической документации. Однако при вступлении в силу Федерального закона от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании»²  рациональное использование любых видов ресурсов стало являться целью стандартизации, под которой законодатель понимает деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования. Следовательно, начиная с 2002 года соблюдение важной части требований, в частности ГОСТов, обеспечивающих эффективное использование энергетических ресурсов, перешло из обязательного в добровольное. Разумность и правовая обоснованность подобного решения представляются не совсем понятным, ведь отказ от обязательной сертификации оборудования может повлечь введение потребителей в заблуждение относительно факта соответствия приобретаемого оборудования установленным в ГОСТах показателям и классам энергоэффективности, а отсутствие обязательной маркировки бытового оборудования попросту исключает предоставление населению ясной и четкой информации об энергопотреблении такого оборудования. При таком подходе полноценность правового регулирования энергосбережения является сомнительной.

Федеральным законом «О техническом регулировании» к числу обязательных для соблюдения требований относятся правила, обеспечивающие защиту жизни, здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц (ч. 1 ст. 6). Однако, как упоминалось выше, требования по рациональному использованию энергетических ресурсов законодателем напрямую отнесены к сфере добровольного применения, т. е. к правилам, несоблюдение которых не представляет угрозу жизни, здоровью граждан, имуществу физических и юридических лиц. Безусловно, что прямая угроза отсутствует, но совершенно очевидным является тот факт, что рациональное использование энергетических ресурсов способствует сокращению объемов их потребления и, следовательно, снижает нагрузку на энергетическую систему в целом, особенно в пиковые часы потребления энергетических ресурсов. Увеличенная нагрузка на энергетические системы является одним из факторов, способствующих возникновению аварийных ситуаций при передаче потребителям электрической и тепловой энергии, и, следовательно, для возникновения оснований полного и/или частичного ограничения подачи жизненно необходимых населению ресурсов – тепла и света.

Следовательно, установленное Федеральным законом «О техническом регулировании» положение о добровольности применения правил технического регулирования правоотношений в сфере энергосбережения как правил, не влияющих на возможность возникновения угрозы жизни и здоровью людей, не является обоснованным и требует перевода в сферу действия норм запрещающего характера.

С правовой точки зрения предложенный подход находит подтверждение в Кодексе РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ (далее – КоАП РФ)³.

В соответствии со ст. 9.12 КоАП РФ непроизводительный расход энергетических ресурсов, являющийся следствием нарушения, в том числе норм государственных стандартов и нормативно-технических документов, выделен в состав отдельного административного правонарушения, т. е. законодательно закреплена обязательность соблюдения норм технического регулирования, действующих в сфере энергосбережения.

Более того, следует согласиться с мнением Шишкина С. Н., который, затрагивая вопрос о целесообразности перевода требований и правил в сфере технического регулирования в разрешительную плоскость, отметил, что, к сожалению, законодатель свел к минимуму элементы организационного регулирования в рассматриваемой сфере. Так, в соответствии со ст. 34 Федерального закона «О техническом регулировании» органы государственного контроля (надзора) вправе выдавать предписания об устранении нарушений требований только технических регламентов. На стандарты это не распространяется, поскольку они применяются добровольно. Это вряд ли оправдано, т. к. речь идет об обеспечении надлежащего качества товаров, работ и услуг, об их безопасности, в первую очередь, для потребителей⁴.

Предложенный анализ позволяет сделать вывод, что Федеральный закон «О техническом регулировании» нуждается в изменении в части исключения «рационального использования ресурсов» из целей стандартизации.

 

¹ Приведено по данным СПС «Консультант-Максимум».

² СЗ РФ. 2002. № 52. Ст. 5140.

³ СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1.

⁴ Предпринимательское (хозяйственное) право / Под ред. В. В. Лаптева, С. С. Занковского.– М., 2006.

Особенности купли-продажи электрической мощности

Вторым важным вопросом, затрагивающим сферу энергосбережения, является возникновение предпосылок совершения гражданско-правовых сделок на розничном рынке электрической энергии с особым видом товара – электрической мощностью, где особое внимание стоит обратить на:

– наличие оснований для продажи потребителем электрической энергии иным лицам электрической мощности, высвобожденной в результате проведения энергосберегающих мероприятий на принадлежащих ему объектах, потребляющих электрическую энергию;

– целесообразность введения института купли-продажи электрической мощности в случаях продажи потребителем электрической энергии иным лицам электрической мощности, высвобожденной в результате проведения энергосберегающих мероприятий на принадлежащих ему объектах, потребляющих электрическую энергию;

– порядок совершения купли-продажи потребителем электрической энергии иным лицам электрической мощности, высвобожденной в результате проведения энергосберегающих мероприятий на принадлежащих ему объектах, потребляющих электрическую энергию.

Необходимо отметить, что в гражданском законодательстве и законодательстве об электроэнергетике отсутствует прямое выделение электрической мощности как отдельного объекта гражданских прав. Однако анализ отдельных положений законодательства, регулирующих сферу электроэнергетики, позволяет определить, является ли электрическая мощность объектом гражданских прав или нет.

Итак, потребитель электрической энергии на розничном рынке получает определенную величину электрической мощности на основании двух договоров:

– договора технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям (далее – договор технологического присоединения);

– договора энергоснабжения.

Что касается договора технологического присоединения, то такой договор является публичным. Правила заключения и выполнения договора технологического присоединения установлены «Правилами технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям» (утв. Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2004 года № 861)² (далее – Правила технологического присоединения).

Согласно подпунктам г) и ж) п. 9, а также подпункту а) п. 18 Правил технологического присоединения, исполнитель осуществляет подключение потребителя электрической энергии к электрическим сетям с учетом заявленных им величин электрической мощности, т. е. по факту заключения договора на технологическое подключение не происходит передачи права на электрическую мощность как отдельный вид товара или права пользования им. Исполнитель лишь обязуется выполнить работы и/или оказать услуги, в результате исполнения которых потребителю электрической энергии гарантируется возможность потребления электрической энергии в пределах установленной договором величины необходимой ему электрической мощности.

К тому же, потребитель электрической энергии получает электрическую энергию либо на основании заключенного с энергоснабжающей организацией договора энергоснабжения, либо на основании самостоятельно заключенного им с электросетевой компанией договора на оказание услуг по передаче электрической энергии³.

В вышеуказанных договорах обязательным является лишь указание на конкретную величину электрической мощности, которая планируется к потреблению. В частности, п. 2 «Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг» (утв. Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2004 года № 861)⁴ предусматривается, что предельная величина потребляемой в текущий период регулирования мощности определяется в договоре между сетевой организацией и потребителем услуг по передаче электрической энергии. Необходимость указания на величину потребляемой электрической мощности в договоре энергоснабжения установлена п. 67 «Правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики» (утв. Постановлением Правительства РФ от 31 августа 2006 года № 530)⁵.

Однако показательно то, что рассмотренными нормативными актами не предусматривается выделение электрической мощности как объекта совершения сделки. Следовательно, законодательством не установлено оснований для перехода к потребителю прав на особый вид товара – электрическую мощность или права пользования таким товаром.

Проведенный анализ позволяет констатировать следующий факт: законодательством Российской Федерации не установлено правовых оснований для выделения электрической мощности как отдельного объекта гражданских прав.

Вместе с тем, согласно ч. 4 ст. 539 Гражданского кодекса РФ, к отношениям по договору снабжения электрической энергией правила, предусмотренные Гражданским кодексом РФ, применяются, если законом или иными правовыми актами не установлено иное. Следовательно, имеются основания для внесения изменений в правовые акты, действующие в сфере электроэнергетики в части выделения электрической мощности как объекта гражданских прав.

Необходимым условием введения института купли-продажи электрической мощности является подтверждение прав собственника на указанную мощность. Потребителю электрической энергии гарантируется поставка электрической энергии в рамках величины установленной мощности на основании заключенного договора энергоснабжения. Соответственно целесообразно выделить электрическую мощность как отдельный товар в рамках заключаемого договора энергоснабжения и закрепить данное положение в нормативных правовых актах, регулирующих порядок заключения договора энергоснабжения. Такими нормативными правовыми актами являются Федеральный закон от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»⁶ и «Правила функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики» (утв. Постановлением Правительства РФ от 31 августа 2006 года № 530). Основанием для введения такого положения является ч. 4 ст. 539 Гражданского кодекса РФ, устанавливающая, что к отношениям по договору снабжения электрической энергией правила параграфа договора энергоснабжения применяются, если законом или иными правовыми актами не установлено иное.

Поскольку конечной целью введения института купли-продажи электрической мощности является предоставление законной возможности приобретения электрической мощности, неиспользуемой потребителем электрической энергии иными заинтересованными в получении такой мощности лицами, необходимо законодательно установить ограничения оборота электрической мощности.

Основанием введения ограничений на оборот электрической мощности является ч. 2 ст. 129 Гражданского кодекса РФ, согласно которой виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, изъятые из оборота), должны быть прямо указаны в законе, а также виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению (объекты, ограниченно оборотоспособные), и определяются в порядке, установленном законом.

Что касается положений об ограничении оборота электрической мощности, то они должны устанавливаться в специальном законе, регулирующем правоотношения в отрасли электроэнергетики.

Итак, основными ограничениями по обороту электрической мощности должны быть следующие:

– выделение в рамках предмета договора по продаже электрической мощности его отдельного объекта – электрической мощности, высвобожденной в результате проведения энергосберегающих мероприятий;

– установление института купли-продажи только той электрической мощности, которая не требуется потребителю электрической энергии для нормального обеспечения своих производственных и/или хозяйственных и/или бытовых нужд;

– введение ограничения по субъектному составу сделки: высвобожденная электрическая мощность может передаваться только лицу, которое в дальнейшем обязуется использовать указанную мощность для целей технологического присоединения принадлежащего ему на законном основании строящегося объекта.

Последний момент, на который стоит обратить внимание – это установление единых правил осуществления энергосберегающих мероприятий, целью которых является высвобождение электрической мощности и отдельного порядка заключения и исполнения договоров по продаже электрической мощности. Представляется целесообразным урегулировать данный вопрос нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Предложение о введении оснований для оборота электрической мощности, безусловно, основывается на необходимости таких изменений, и в качестве основных целей введения оборота электрической мощности необходимо выделить:

– сокращение числа законных отказов в технологическом присоединении вновь строящихся объектов к электрическим сетям;

– выделение дополнительных источников электрической мощности без строительства новых генерирующих мощностей, что в свою очередь позволит экономить энергетические ресурсы за счет их эффективного использования.

Строительство любого объекта для его дальнейшей успешной эксплуатации предполагает урегулирование правоотношений по снабжению электрической энергии с энергоснабжающей и электросетевой организациями путем заключения соответствующих договоров. Заключение договоров возможно лишь в случае присоединения объекта строительства к электрическим сетям электросетевой организации. Согласно Правилам технологического присоединения, подключение нового объекта строительства к электрическим сетям осуществляется на основании отдельного договора – договора технологического присоединения. Договор технологического присоединения, как было уже сказано, является публичным договором, и, согласно ч. 3 ст. 426 Гражданского кодекса РФ, отказ коммерческой организации в заключении публичного договора допускается в случае отсутствия у нее возможности выполнить в отношении второй стороны договора определенные работы или оказать услуги.

В развитие положений указанной статьи ГК РФ и п. 28 Правил технологического присоединения установлен исчерпывающий перечень случаев, при наличии которых электросетевая организация вправе отказать владельцу нового объекта строительства в технологическом присоединении. Среди таких случаев необходимо выделить случаи наличия ограничений на присоединяемую мощность в объектах электросетевого хозяйства, к которым надлежит произвести технологическое присоединение, а также необходимость строительства генерирующих объектов для удовлетворения потребности заявителя. Наличие любого из перечисленных случаев является законным основанием для отказа заявителю в присоединении объекта нового строительства к электрическим сетям. В данной ситуации последствия такого законного отказа наиболее неблагоприятным образом отражаются на гражданах, будущих собственниках жилых помещений, в случае, если объектом строительства является многоквартирный дом.

Вышеуказанные основания отказа электросетевой организации в осуществлении технологического присоединения устраняются путем проведения энергосберегающих мероприятий на объектах, потребляющих электрическую энергию, принадлежащих уже подключенным потребителям электрической энергии. Результатом проведения энергосберегающих мероприятий будет высвобожденная дополнительная электрическая мощность, на которую можно подключить вновь построенный объект. Лицом, заинтересованным в приобретении высвобожденной дополнительной электрической мощности, безусловно, является владелец объекта строительства, которому отказано в технологическом присоединении. Однако законные основания для приобретения электрической мощности отсутствуют, потребитель электрической энергии, на объекте которого высвобождена дополнительная электрическая мощность, не является собственником указанной мощности. Соответственно применение вышеизложенной конструкции и стимулирования рационального использования электрической энергии как ее результата невозможно без установления законных оснований для оборота электрической мощности, высвобожденной в результате проведения энергосберегающих мероприятий.

 

² СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. II). Ст. 5525.

³ П. 82 «Правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики», утвержденных Постановлением Правительства РФ от 31 августа 2006 года № 530 // СЗ РФ. 2006. № 37. Ст. 3876.

⁴ СЗ РФ. 2006. № 37. Ст. 3876.

⁵ Там же.

⁶ СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177.

Заключение

В заключение необходимо еще раз сказать о важности исследованных правовых вопросов и, как следствие этого, закреплении оперативного их решения законодателем.

Рациональное использование энергетических ресурсов, в основном, обеспечивается за счет применения и исполнения определенных требований к энергопотребляющей продукции или к связанным с ее использованием процессам проектирования, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации зданий и сооружений, инженерных систем и коммуникаций, а также требований к процессам производства, хранения, перевозки, реализации и потребления энергетических ресурсов. Согласно ст. 1 Федерального закона «О техническом регулировании» перечисленные требования относятся к сфере технического регулирования и переведены в плоскость добровольного применения и соблюдения. Это означает, что производителям и потребителям энергетических ресурсов (основные субъекты правоотношений в сфере энергосбережения) предоставлена полная самостоятельность выбора между рациональным и непроизводительным использованием энергетических ресурсов. Необходимо отметить, что за словами «потребитель и производитель энергетических ресурсов» стоят не просто субъекты правоотношений в сфере энергосбережения, а конкретные люди, которые при осуществлении выбора, скорее всего, проведут финансовый анализ на предмет того, насколько затратным является для них выполнение установленных требований. Необходимость осуществления финансовых вложений даже независимо от их размера уже не является стимулирующим фактором к соблюдению любых требований, тем более добровольных к применению.

Вместе с тем нельзя забывать, что энергетические ресурсы не относятся к числу восполняемых или легко заменяемых видов ресурсов и при этом бесспорно являются необходимыми для обеспечения жизни и здоровья населения всей страны. Именно поэтому целесообразно предложить законодателю еще раз вернуться к рассмотрению вопроса о введении обязательного исполнения требований законодательства о техническом регулировании в сфере энергосбережения.

В проведенном исследовании вопросов совершения сделок купли-продажи с электрической мощностью сделаны выводы о необходимости выделения электрической мощности в качестве отдельного объекта гражданских прав и введения отдельных и обязательных требований для совершения сделок с электрической мощностью.

Реализация предложенных выводов позволит практически решить остро стоящую в ряде регионов проблему энергетического дефицита по следующим причинам:

– институт купли-продажи электрической мощности и закрепление понятия электрической мощности как объекта гражданских прав станут рычагом к стимулированию потребителей экономить электрическую энергию;

– за счет купли-продажи избыточной электрической мощности будет предоставлена законная возможность осуществлять техническое присоединение вновь строящихся или реконструируемых объектов капитального строительства в тех случаях, когда у электросетевой организации отсутствует резерв электрической мощности, необходимый для подключения указанных объектов.