Совершенствование тарифной политики в Москве

М. Е. Яковлев, первый заместитель председателя Региональной энергетической комиссии г. Москвы

Региональная энергетическая комиссия г. Москвы является уполномоченным органом исполнительной власти города в области государственного регулирования тарифов. Ее деятельность является важным фактором стабильного развития городского хозяйства, ведь под государственное регулирование тарифов подпадают базовые, инфраструктурные отрасли хозяйства столичного мегаполиса: тепло- и электроэнергетика, газоснабжение, водоснабжение и водоотведение, наземный и подземный городской транспорт.

О масштабах решений РЭК г. Москвы можно судить по объему оборота регулируемых организаций. В 2008 году он составил около 300 млрд руб. (табл. 1), что может быть приравнено к трети бюджета Москвы в докризисный период.

Чем диктуется необходимость принятия постановления «О мерах по совершенствованию тарифной политики в сфере теплоэнергетики, электроэнергетики и городского транспорта в г. Москве на 2010–2012 годы»? Казалось бы, существующие федеральные императивы четко определяют действия региональных регуляторов. Это и устанавливаемые Минэкономразвития индексы-дефляторы, и принимаемый Правительством РФ сценарий тарифного регулирования, и устанавливаемые Федеральной службой по тарифам России предельные индексы роста тарифов. При неукоснительном учете этих параметров формировалась тарифная политика и на текущий год (табл. 2).

Вместе с тем федеральные правовые акты различной отраслевой принадлежности формировались несинхронно.

Реформирование электроэнергетики, коммунального комплекса, градостроительной сферы зачастую осуществлялось изолированно друг от друга. Регулирование в сфере транспорта до сих пор осталось на уровне ведомственных отраслевых документов. Как результат – необходимость синхронизации массива законодательства, его фокусировки на региональном потребительском рынке посредством разработки дополнительных региональных нормативных правовых актов.

Сценарные условия тарифного регулирования на 2010 год, которые были бы приняты в установленном порядке, в настоящий момент отсутствуют. Очевидно, что линейное использование сценариев, сформированных в 2008 году, предполагающих рост экономики, не совсем корректно.

Любые кризисные явления, особенно в проекции на сектор тарифного регулирования, в первую очередь вызывают вполне естественные «рефлекторные» реакции. Такой реакцией не только в Москве, но и в других регионах России в сфере тарифного регулирования стали требования «заморозки» тарифов, их снижения, сокращения затрат на капитальные вложения. Причем высказывались эти требования на различных уровнях. Председателем Правительства России было отмечено, что принимаемые «…меры эффектные, но не эффективные».

В сфере государственного регулирования реакция на кризис должна быть рациональной, основанной на мониторинге экономической ситуации, на оценке обстоятельств, на определении альтернатив.

Более того, годовое планирование уже не всегда отвечает потребностям экономики. Необходима разработка инструментария, который ориентирован по меньшей мере на среднесрочное тарифное регулирование, исходя из понимания необходимости опережающего развития инфраструктуры. Иными словами, в условиях неопределенности требуется четкий ответ на вопрос о том, каково ключевое направление тарифного регулирования как фактора, способного повлиять на состояние городского хозяйства. И в первую очередь именно от РЭК г. Москвы ждут этого ответа, причем позиция Комиссии должна быть адекватна, прогнозируема и понимаема.

Проект постановления «О мерах по совершенствованию тарифной политики в сфере теплоэнергетики, электроэнергетики и городского транспорта в г. Москве на 2010–2012 годы» определяет подход к регулированию тарифов в Москве, конкретизирует цели и задачи, стоящие перед РЭК г. Москвы, смежными департаментами, и содержит набор механизмов их решения.

Главная цель регулирования – это обеспечение доступности, надежности, бесперебойности и безопасности услуг регулируемых организаций.

Для достижения данной цели необходимо решить комплекс взаимосвязанных задач. Базовые направления для решений поставленных задач следующие:

• развитие инфраструктуры столичного хозяйства, а именно: строительство и реконструкция объектов метрополитена и наземного транспорта, систем электро-, тепло- и водоснабжения;
• повышение энергоэффективности инфраструктуры;
• обеспечение баланса экономических интересов регулируемых организаций и потребителей их услуг;
• защита уязвимых категорий потребителей.
• повышение прозрачности процесса установления тарифов.

Рассмотрим подробнее каждое из обозначенных направлений.

Задача развития инфраструктуры определена в качестве приоритетной решением городского межотраслевого хозяйственно-экономического актива по итогам работы органов исполнительной власти г. Москвы в 2008 году.

Решение данной задачи и было положено в основу тарифного регулирования в 2009 году в базовых отраслях экономики города (рис. 1). Регулируемые организации получили инвестиционный ресурс в размере 80 млрд руб.

Рисунок 1. Структура и объемы инвестиций в регулируемые сферы

Ввиду инерционности такое развитие, например энергетической сферы, должно опережать спрос на энергомощности на 2–3 года, чтобы не стать препятствием для дальнейшего развития экономики в целом. Кризис рано или поздно закончится, и спрос на мощность опять будет весьма существенным. Поэтому уже сейчас нужно думать о том, как будем выходить из кризиса, когда экономический рост начнет демонстрировать устойчивость.

Первым источником инвестиционного ресурса являются закладываемые в тариф средства.

Например, за два года применения платы за технологическое присоединение в электроэнергетику столицы было реально привлечено более 50 млрд руб., что сравнимо с годовым объемом продукции сетевых компаний (рис. 1). Как результат, в 2008 году объекты городского заказа были обеспечены присоединениями на 100 %. Более того, уже на протяжении двух осенне-зимних периодов столица не испытывает дефицита мощности, и решением системного оператора Единой энергетической системы г. Москва исключена из перечня регионов с низким уровнем надежности энергоснабжения. Конечно, установление платы за технологическое присоединение является не единственным инструментом, позволяющим решить задачу развития региона.

 В этой связи остро стоит вопрос о средствах привлечения частных инвесторов. Таким средством может выступить методика доходности на инвестированный капитал, так называемое RAB-регулирование (Regulatory Asset Base – регулируемая база задействованного капитала). Данная методика широко обсуждается в том числе на федеральном уровне и внедряется в некоторых регионах в качестве пилотного проекта.

В то же время проводятся предварительные расчеты, которые уже сейчас свидетельствуют о том, что резкого перехода на данную систему быть не должно. Необходимо очень плавное, взвешенное, сбалансированное внедрение этой методики в сочетании с теми возможностями, которые есть, например, в плате за технологическое присоединение. К сожалению, не все электросетевые организации включились в проработку данной методики. Тем не менее до 1 августа 2009 года РЭК г. Москвы должны быть представлены расчеты по всем энергокомпаниям, и выработаны предложения по применению RAB-регулирования.

Вторым инвестиционным источником является оптимизация направлений капитальных вложений.

Ситуация не позволяет экстенсивно увеличивать объемы инвестиционных и производственных программ в части строительства новых объектов (рис. 2). Настало время задуматься о масштабной модернизации существующих объектов и о резервировании мощностей.

Рисунок 2. Динамика инвестиций за последние годы в электроэнергетический комплекс

В электроэнергетике РЭК г. Москвы совместно с Департаментом топливно-энергетического хозяйства г. Москвы и Департаментом экономической политики и развития  г. Москвы уже начат сложный процесс оптимизации инвестиционных программ сетевых компаний по строительству высоковольтных питающих центров.

Вызывает вопросы и эффективность объектов региональной генерации. Данные объекты в части тепловой энергии не могут конкурировать с ОАО «Мосэнерго», в части электрической – с ценами на оптовом рынке.

В сложившихся условиях необходимо рассмотреть вопрос о том, как оптимизировать использование транспортной теплосети Москвы, сравнив с возможностями строительства новых генерирующих станций и перевода региональной генерации в части электроэнергии на оптовый рынок.

Есть все основания поддержать усилия Департамента топливно-энергетического хозяйства  г. Москвы в направлении консолидации инфраструктурных активов.

Все это может положительно повлиять на оптимизацию последующих тарифных решений.

Третьим источником капитальных вложений может выступить оптимизация энергетических балансов, а также снижение собственных затрат и издержек регулируемых организаций.

Наличие у организации реальной и адекватной программы сокращения издержек должно рассматриваться в качестве ключевого условия для увеличения инвестиционного ресурса.

При этом необходимо осуществлять постоянный мониторинг исполнения тарифных решений и программ сокращения издержек.

При правильной организации процесса вполне реальным видится ежеквартальный и даже ежемесячный контроль за тем, как конкретный субъект использует заложенные в тариф средства, а также формирует исходные данные для регулирования. И только при условии прохождения такого «промежуточного» контроля можно будет решать вопрос об объемах и направлениях инвестиционных ресурсов на следующий период.

Осуществлению мониторинга правильности применения тарифов должно способствовать создание корректной и прозрачной базы данных регулируемых организаций. В этом направлении уже делаются первые шаги. Так, 281-м Федеральным законом предусмотрена разработка стандартов раскрытия информации субъектами естественных монополий и организациями коммунального комплекса.

Аналогичную направленность имеет и внедрение регионального сегмента единой информационно-аналитической системы. Данная система позволяет проводить автоматический сбор данных, осуществляя при этом контроль корректности первичной информации.

Подытожить сказанное можно словами: «Инвестиции в обмен на контроль».

Задача развития инфраструктуры пересекается с задачей повышения энергоэффективности, задачей мотивации эффективного поведения регулируемых организаций и их потребителей.

Следует напомнить, что курс на построение в России энергоэффективной экономики провозглашен указом президента РФ в 2008 году № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики». В столице при участии РЭК г. Москвы уже начата работа по созданию нормативных и организационных основ решения этого сложного вопроса.

Третья обозначенная задача – поиск баланса экономических интересов регулируемых организаций и потребителей их услуг. О ее сложности говорит тот факт, что по определению довольными результатами регулирования не может быть ни одна из сторон. Здесь нужно отчетливо понимать, что дешевых энергоресурсов и услуг городского транспорта быть не может.

Несомненно, потребители услуг регулируемых организаций находятся в сложном экономическом положении. Но в не менее сложном положении находятся и предприятия топливно-энергетического комплекса и транспорта, которым необходимо пройти кризис с наименьшими потерями. Это в интересах города.

Есть понимание и того, что постоянное повышение тарифов не решит все проблемы. Оно может привести только к снижению платежей, что ударит также и по регулируемым организациям.

Отсюда внедрение любой новой методики установления тарифов должно осуществляться только после детальной проработки всех (даже косвенно связанных) вопросов, после оценки негативных и позитивных моментов, после сопоставления с текущей и прогнозируемой экономической ситуацией. Примером может стать подготовка к введению на территории столицы двухставочных тарифов на тепловую энергию. РЭК г. Москвы комплексно, без суеты и излишней спешки подошла к решению данной задачи.

Последовательно решаются вопросы совершенствования нормативной базы. Реализуются технические мероприятия (например, энергоаудит жилых домов и установка недостающих приборов учета), мероприятия по подготовке потребителей к переходу на новые принципы расчетов.

Только после комплексной проработки данного вопроса, после анализа экономических и социальных последствий внедрения двухставочных тарифов будет принято окончательное решение.

При таком подходе, возможно, РЭК г. Москвы не придется в спешном порядке принимать меры по минимизации последствий внедрения новой методики. Именно это пришлось делать в начале текущего года в связи с установлением тарифов исходя из числа часов использования заявленной мощности (ЧЧМ). После создания антикризисной межведомственной комиссии при РЭК г. Москвы с проблемой оптимизации внедрения ЧЧМ во многом удалось справиться, и продолжают приниматься меры для ее окончательного разрешения. Ситуация вокруг ЧЧМ показала способность РЭК г. Москвы оперативно реагировать на сложные и неоднозначные моменты.

Следующая задача – защита уязвимых категорий потребителей.

К ним относятся не только отдельные слои населения, но и некоторые крупные промышленные предприятия, а также предприятия малого бизнеса. В табл. 3 представлена информация о том, какие меры приняты для решения этой задачи и какие еще предстоит принять.

Немаловажной задачей является повышение прозрачности процесса установления тарифов.

Такая прозрачность насущно необходима в отношениях РЭК г. Москвы не только с федеральными структурами и органами власти г. Москвы, но и с потребителями услуг регулируемого сектора. Свидетельством этому является и большое количество обращений, и востребованность виртуальной приемной на официальном сайте РЭК г. Москвы.

В качестве средства установления обратной связи должно выступить создание Общественно-экспертного совета при РЭК г. Москвы. В его состав будут входить руководители наиболее крупных предприятий-потребителей услуг регулируемых организаций, представители малого бизнеса и ассоциаций потребителей, а также научных и экспертных организаций.

В результате открытости и внедрения стандартов раскрытия информации отпадет необходимость прямых обращений потребителей к мэру Москвы и его заместителям с просьбой ответить порой на «азбучные» вопросы о легитимности тех или иных тарифов и о принципах тарифного регулирования.

Следует ввести практику ежегодных докладов РЭК г. Москвы мэру Москвы о состоянии дел в области тарифного регулирования, которые могут делаться по итогам установления тарифов в истекшем году перед процессом регулирования на следующий период.

Немаловажное значение для установления конструктивного взаимодействия как с регулируемыми организациями, так и с их абонентами будет иметь и издание официального печатного органа – бюллетеня РЭК г. Москвы.

Результатом реализации данных мероприятий и разъяснительной работы должно стать понимание и адекватное восприятие тарифной политики в регионе, информированное согласие потребителя с принимаемыми тарифными решениями.

Содокладчиком М. Е. Яковлева по вопросу совершенствования тарифной политики в Москве был С. В. Орлов, председатель Комиссии Московской городской Думы по городскому хозяйству и жилищной политике, который отметил, что тарифное регулирование – чрезвычайно ответственный процесс, в ходе которого необходимо учитывать и экономический, и технологический, и социальный, и политический факторы. Им было подчеркнуто, что систему тарифного регулирования нужно сделать еще более стройной и прозрачной, правила работы должны быть более четким, а ответственность за их неисполнение суровой и неотвратимой.

С предложениями и замечаниями по проекту постановления «О мерах по совершенствованию тарифной политики…» выступили в порядке очередности П. В. Иванов, генеральный директор ГУП «Мосгортранс», С. Л. Пареньков, генеральный директор ОАО «Московский металлургический завод “Серп и молот”», А. Н. Ремезов, генеральный директор ОАО «Московская объединенная энергетическая компания», Е. В. Скляров, руководитель Департамента топливно-энергетического хозяйства г. Москвы, А. Б. Богатырова, студентка РЭА им. Г. В. Плеханова, дублер руководителя Департамента экономической политики и развития г. Москвы, Ю. В. Росляк, первый заместитель мэра Москвы в Правительстве Москвы, руководитель Комплекса экономической политики и развития г. Москвы.

Завершая обсуждение вопроса о принятии постановления «О мерах по совершенствованию тарифной политики в сфере теплоэнергетики, электроэнергетики и городского транспорта в городе Москве на 2010–2012 годы» мэр Москвы Ю. М. Лужков отметил важность требований «…по оптимизации наших инвестиционных программ в энергетике и, в первую очередь, в электро- и теплоэнергетике». Мэр считает, что нужно принять решение об отказе от целого ряда инвестиционных расходов и определить, «…от каких мощностей мы сегодня имеем основание отказаться; какие мощности мы должны вводить… какие мощности… законсервировать», поскольку «...инвестиционная составляющая в тарифах играет одну из самых серьезных ролей».

Еще раз было отмечено, что «…мощность должна быть товаром».

Поставлен основной акцент на «…очень важный вопрос…– двухставочный тариф». Отмечено, что здесь «первая задача – мощное информирование населения о полезности двухставочного тарифа», и предложено «…двухставочный тариф ввести в режиме эксперимента в каких-то… компактных территориальных образованиях для того, чтобы проверить, ибо любая новация, любое крупное изменение должно проходить опытную апробацию…».

Относительно структуры инвестиций мэр Москвы отметил, что «...между системами нашего тарифного комплекса, а это газовое хозяйство, вода, транспорт, метрополитен, водопровод, канализация, и электро-, и теплоэнергетика, все должно быть оптимизировано в тех пропорциях, которые сегодня даже в условиях кризиса должны быть правильно сопоставлены друг с другом».

Было решено после внесения поправок (в течение трех недель) утвердить постановление «О мерах по совершенствованию тарифной политики в сфере теплоэнергетики, электроэнергетики и городского транспорта в г. Москве на 2010–2012 годы».