Алексей Туликов: «Только практика может выявить приемлемые юридические модели»

Развитие нормативной правовой базы для повышении энергетической эффективности является закономерным процессом. В конце 2008 года уже стало очевидно, что механизмы правового регулирования, установленные в Федеральном законе «Об энергосбережении», фактически утратили свое влияние на общественные отношения и, более того, стали сдерживать реализацию государственной политики в этой области. Потребовалось коренное реформирование отраслевого законодательства. Принятие закона № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» – это огромный шаг вперед.

Федеральный закон № 261-ФЗ позволил сформировать комплекс правовых норм прямого действия, устанавливающих конкретные обязанности в области рационального использования энергетических ресурсов и конкретные меры ответственности за их нарушение. В то же время для реализации закона необходимо принятие большого числа подзаконных актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. И хотя для их разработки и утверждения были установлены довольно сжатые сроки, работа еще далека от завершения.

Естественно, такая спешка влияет на качество принимаемых нормативных правовых актов. Однако острая потребность в устранении пробелов в правовом регулировании требует завершения формирования недостающей нормативной правовой базы. Поскольку развитию законодательства об энергосбережении и повышении энергетической эффективности уделяется пристальное внимание, то ответственные органы власти заинтересованы в том, чтобы выявляемые недостатки нормативных правовых актов были скорейшим образом устранены после их принятия. Более того, сегодня уже предусмотрены отдельные поручения по совершенствованию непосредственно Федерального закона № 261-ФЗ, прежде всего, в части сроков оснащения приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Какие нормативные правовые акты должны быть приняты в ближайшее время?

К ноябрю 2010 года должно было быть принято 38 нормативных правовых актов во исполнение Федерального закона № 261-ФЗ. Однако из них до сих пор не принято 11 нормативных правовых актов. В частности, все еще находятся на различных этапах разработки акты, устанавливающие правила государственного контроля за соблюдением требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, правила сбора, обработки, систематизации, анализа данных энергетических паспортов, правила определения классов энергетической эффективности многоквартирных домов.

До сих пор не вступили в силу требования энергетической эффективности зданий, строений, сооружений. Соответствующий приказ Минрегиона России разработан, утвержден и опубликован на сайте этого федерального органа исполнительной власти. Однако он до сих пор не зарегистрирован в Минюсте России. Связано это с тем, что данные требования должны быть установлены в соответствии с правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации. При этом указанные правила до сих пор не утверждены, поскольку есть существенные разногласия у федеральных органов исполнительной власти, ответственных за их разработку.

Наибольшие надежды в субъектах Российской Федерации возлагаются на принятие Государственной программы Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года». В ходе ее реализации планируется софинансирование региональных программ в области энергосбережения за счет федерального бюджета, в котором на 2011 год уже предусмотрены соответствующие средства в объеме более 5 млрд руб.

Мониторинг законодательства в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности затруднен тем, что законотворчеством занимаются несколько федеральных органов исполнительной власти. Какие структуры вовлечены в создание нормативно-правовой базы энергосбережения?

Основными федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции разработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, являются Минэнерго России, Минэкономразвития России, Минрегион России. Однако федеральный орган исполнительной власти, который отвечал бы за общую координацию работ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и развитие соответствующей нормативной правовой базы, до сих пор не определен.

Минэнерго России отвечает за вопросы проведения энергетических обследований, информационного обеспечения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, учета используемых энергетических ресурсов. Кроме того, Минэнерго России является оператором государственной информационной системы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Минэкономразвития России отвечает за размещение заказов для государственных или муниципальных нужд, обеспечение энергосбережения и повышение энергетической эффективности бюджетными учреждениями, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, повышение энергетической эффективности экономики Российской Федерации. Данный федеральный орган также осуществляет мониторинг подготовки нормативных правовых актов в соответствии с планом мероприятий, направленных на реализацию Федерального закона № 261-ФЗ.

Минрегион России отвечает за вопросы обеспечения энергетической эффективности зданий, строений, сооружений, в том числе в жилищном фонде, в садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан, а также в сфере повышения энергетической эффективности экономики субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В развитии соответствующей нормативной правовой базы также участвуют такие федеральные министерства, как Минпромторг России, Минобрнауки России и Минфин России, а также федеральные службы – Ростехнадзор, Роспотребнадзор, ФАС России, ФСТ России.

Бюджетные учреждения должны стать флагманами реализации закона об энергоэффективности. К 2015 году (а в Москве – к 2011) они должны сократить потребление энергоресурсов на 15 %. Каким образом можно достичь этих показателей?

По сравнению с зарубежными государствами в России установлены не самые жесткие требования к бюджетной сфере. Для каждого бюджетного учреждения важно определить фронт работ в области рационального использования энергетических ресурсов. Этому будет способствовать оснащение приборами учета, проведение обязательного энергетического обследования, разработка и регулярная корректировка программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности бюджетного учреждения.

Реализация данных, большей частью организационных, мероприятий позволит определить источники финансирования требуемых технических программ. Кроме бюджетных источников, все большую актуальность приобретает финансирование за счет третьих лиц, прежде всего, энергосервисных компаний на основании контракта. Как правило, в рамках такого контракта организация-исполнитель реализует мероприятия, направленные на снижение энергопотребления у заказчика, а оплату за свои услуги получает за счет сэкономленных средств.

Для России это новый, еще не сформировавшийся рынок. В то же время в законодательстве уже предусмотрены отдельные положения, призванные стимулировать развитие энергосервисных услуг в бюджетной сфере. Так, Федеральным законом № 261-ФЗ была внесена отдельная глава 7.1 «Размещение заказов на энергосервис для государственных и муниципальных нужд» в Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Также были приняты изменения в ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, позволяющие заключать долгосрочные энергосервисные контракты на срок, превышающий бюджетный год, а также оплачивать энергосервисный контракт по той же статье, что и коммунальные услуги.

В августе 2010 года Постановлением Правительства Российской Федерации № 636 были утверждены требования к условиям контракта на энергосервис и особенности определения начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) на энергосервис. Таким образом, формально в сентябре уже можно было бы приступить к оказанию энергосервисных услуг в соответствии с требованиями нового законодательства если и не в области теплоснабжения, то хотя бы в области освещения.

В действительности же развитие энергосервисных услуг серьезно сдерживается из-за отсутствия апробированных методик по расчету экономии энергетических ресурсов при осуществлении энергосервисной деятельности, примерных энергосервисных договоров, а также квалифицированных специалистов и специализированных организаций. Также сказываются проблемы, обусловленные длительными сроками и особенностями окупаемости энергосервисных проектов и связанными с этим рисками, которые, в частности, препятствуют получению доступных кредитных ресурсов.

Сегодня каждое бюджетное учреждение имеет обязательства перед поставщиками ресурсов. И не может эти обязательства нарушать. А если планово уменьшать потребление энергоресурсов, то из каких средств тогда оплачивать работу энергосервисной компании?

В отечественном законодательстве содержатся отдельные противоречия между положениями об энергосервисных контрактах и требованиями о снижении бюджетных ассигнований на энергетические ресурсы для бюджетных учреждений. Однако главные распорядители бюджетных средств пока не имеют достаточных правовых оснований для сокращения финансирования бюджетных учреждений. Это связано с тем, что формирование необходимой нормативной правовой базы еще не завершено.

В конечном итоге многое зависит от практической реализации положений законодательства. И бюджетные учреждения, и вышестоящие органы власти, и управления обладают необходимыми инструментами для того, чтобы обеспечить исполнение своих финансовых обязательств, в том числе за счет надлежащей проработки условий энергосервисных контрактов. Однако пока отсутствуют энергосервисные контракты, которые были бы заключены в соответствии новыми требованиями.

Именно практика позволит выработать приемлемые юридические и финансовые модели, а также иные механизмы реализации потенциала энергосбережения в бюджетной сфере. Нам нужны пилотные проекты, которые показали бы, что энергосервисные контракты в бюджетной сфере в России сегодня есть и они стимулируют развитие данного рынка. Если окажется, что в данных условиях предусмотренная в законодательстве модель энергосервиса не работает, то станет ясно, в каком направлении следует вносить изменения в нормативные правовые акты.

Как планово уменьшать потребление энергии, если нельзя предугадать, какой будет наступающая зима? Есть и другая проблема. Представим себе, что больница или школа провели энергосервисные работы и на сэкономленные деньги приобрели оборудование. Энергопотребление опять вырастет…

Эти проблемы должна снять разработка порядка определения объема снижения потребляемых бюджетным учреждением ресурсов в сопоставимых условиях, которая возложена на Минэкономразвития России. В данном порядке должны учитываться не только изменения природно-климатических условий, но также изменения режима работы учреждения, состава энергопотребляющего оборудования, числа обслуживаемых граждан и другие факторы.

Разработка соответствующего порядка – весьма непростая задача, которая требует серьезных научных исследований и регулярного пересмотра полученных результатов. Зарубежные наработки не всегда применимы. Одним из немногочисленных положительных примеров является методика, разработанная в Беларуси. Отдельные ее положения могут быть применимы и для российских условий.

В настоящее время разработка российской методики сдерживается в связи с внесением изменений в законодательство о правовом положении государственных (муниципальных) учреждений. Однако без нее реализация требований Федерального закона № 261-ФЗ о снижении объема используемых энергетических ресурсов государственными (муниципальными) учреждениями практически невозможна.