Развитие законодательства в области оказания энергосервисных услуг

А. В. Туликов, руководитель Департамента развития законодательства в сфере энергетики и инноватики, ФГБУ «Российское энергетическое агентство» Минэнерго России

Большинство мер государственного регулирования, установленных законодательством, только косвенно способствуют рациональному использованию энергетических ресурсов через классы и требования энергетической эффективности, проведение энергетических обследований и разработку программ в области энергосбережения. При этом для практического повышения энергетической эффективности в законодательстве предусматриваются не столько требования, сколько дополнительные возможности, основанные на мерах экономического стимулирования и новых формах гражданско-правовых обязательств, а именно энергосервисных контрактах (далее – ЭСК).

До принятия закона № 261‑ФЗ¹ и в первые годы его действия существовало заблуждение, что достаточно только законодательного импульса, и рынок энергосервиса станет одной из наиболее быстро развивающихся сфер бизнеса. Ведь есть высокий потенциал энергосбережения и, следовательно, большое число потенциальных заказчиков, есть потенциальные исполнители среди производителей оборудования, инжиниринговых компаний и даже ресурсоснабжающих организаций, и есть ресурсы финансово‑кредитных организаций, которые ищут новые ниши для инвестиций.

Быстрого развития рынка не произошло, однако несовершенство законодательства не является ключевым барьером на пути развития рынка энергосервисных услуг. С момента принятия закона № 261‑ФЗ существенных изменений в законодательство не вносилось, при этом на сегодняшний день рынок энергосервисных услуг уже определенно существует, есть его активные участники и энергосервисные проекты, реализуемые в различных секторах экономики, хотя о масштабном распространении энергосервиса говорить пока не приходится.

Расчетно-измерительный способ определения экономии энергоресурсов

Сейчас большие надежды возлагаются на внедрение так называемого расчетно-измерительного способа определения экономии энергетических ресурсов в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 1 октября 2013 года № 859, которым были внесены изменения в Постановление Правительства РФ № 636² (далее – ПП РФ № 636).
Для этих целей Минэнерго России должно утвердить соответствующую методику, проект которой в настоящее время проходит общественное обсуждение.

Данная методика будет распространяться только на бюджетный сектор и ограниченное количество технологий, из которых существенный скачок, по всей видимости, возможен только в сфере внутреннего и наружного освещения.

Для частного сектора и иных технологий применение расчетно-измерительного способа тоже возможно, тем более что он основан на общей методологии измерения и верификации эффективности, прежде всего, опции А «Изолированная зона модернизации: измерение одного основного параметра» Международного протокола измерения и верификации эффективности (IPMVP, далее – МПИВЭ). При этом, например, фактической реализации данного способа в частном секторе и сейчас ничто не препятствует. Более того, для некоторых случаев его применение является единственно возможным.

Модернизация коммунальной теплоэнергетики Нижнего Новгорода через механизм энергосервисного контракта

Что же препятствует широкому внедрению энергосервиса?

Энергосервисные услуги требуют, с одной стороны, глубокой проработки проектов, а с другой – решения вопроса организации их финансирования. Собственно, это и есть два краеугольных камня и барьера развития энергосервиса в России. По существу, из-за данных барьеров до настоящего времени возможно было только консервативное развитие рынка классического энергосервиса без серьезного роста.

Глубокая проработка проектов является барьером как в силу специфики отечественного рынка в целом, ввиду его пассивности и инерционности, особенно в сфере государственного и муниципального заказа, так и в силу отсутствия специалистов и наработок в области методологии.

Частный сектор России в большинстве своем не готов инвестировать в методологию и предпроектную стадию. Как правило, эти вопросы перекладываются на государство, заказчиков, инфраструктурные организации, ресурсы которых ограниченны. Привычка работать по обычным подрядным схемам, практически не отвечая за эффективность и инвестиционную привлекательность внедряемых решений, без детального просчета экономической эффективности проектов для заказчика и системы управления рисками, существенно сдерживает активность потенциальных исполнителей, среди которых очень мало профессиональных инвесторов.

Методологический вакуум не позволяет сторонам объективно подходить к измерению и верификации эффективности использования энергетических ресурсов. Это создает различного рода конфликты, когда исполнение договора доходит до платежей. Причем даже наличие переведенного на русский язык МПИВЭ не позволяет заполнить этот вакуум. Должна сложиться определенная культура его применения, должны появиться специалисты, которые обладают соответствующими компетенциями, и главное – практическим опытом.

Необходимость глубокой проработки энергосервисных проектов вряд ли можно считать барьером, который возможно каким-либо образом обойти. Участники рынка и российский энергосервисный рынок в целом должны пройти длинный и тернистый путь, чтобы научиться решать сложные организационные, экономические, технические и правовые задачи, которые связаны с подготовкой, заключением и реализацией ЭСК.

Проблемы организации финансирования проектов, с одной стороны, обусловлены моделями энергосервиса, которые в настоящее время внедряются в России, а с другой – стоимостью денег и их доступностью для участников рынка.

Модели энергосервиса

В России в настоящее время доминирует модель разделенной экономии (shared savings), которая предполагает, что организатором финансирования и заемщиком по проекту выступает энергосервисная компания (ЭСКО). Без рефинансирования проектов и в условиях нарушения заказчиками условий оплаты оказанных услуг, ЭСКО быстро попадают в финансовый тупик. Эта же модель создает высокие риски неплатежей со стороны заказчика.

В США и Европейском союзе доминирует модель гарантированной экономии (guaranteed savings), при которой организатором финансирования и заемщиком становится заказчик, а ЭСКО гарантирует достижение экономии энергетических ресурсов и несет пониженные финансовые риски.

Модель гарантированной экономии может функционировать должным образом только в государствах с устойчивой банковской системой, высокой степенью осведомленности о финансировании энергосервисных проектов и достаточными техническими экспертными знаниями для их оценки. Данную модель сложно применять при внедрении энергосервиса на развивающихся рынках, поскольку она требует от заказчика принятия инвестиционных рисков. Однако именно данная модель способствует долгосрочному росту рынка энергосервисных услуг и финансирования отраслей. Так, в США модель гарантированной экономии получила развитие в ответ на падение интереса к энергосбережению и попытки ЭСКО разработать коммерческие предложения, привязанные к экономии денег, а не к экономии энергии.

Часть российских ЭСКО, которые работают по схеме разделенной экономии и которым удалось достигнуть высоких результатов по объему и количеству проектов, уже перекредитованы. Специализированные гарантийные механизмы, которые бы позволили повысить доступность кредитных денег, до сих пор не созданы. При этом также отсутствуют механизмы рефинансирования проектов, в том числе через факторинговые компании. Европейский банк реконструкции и развития, ориентируясь на опыт Болгарии, активно продвигает концепцию факторинговых энергосервисных компаний, однако до их создания в России пока далеко.

Каким образом законодательство может способствовать решению данных проблем?

Следует сразу определить, что развитие законодательства не является панацеей для преодоления указанных барьеров, так же как энергосервис не является единственной и доминирующей юридической формой реализации мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности. Данные барьеры могут быть со временем преодолены рынком и самостоятельно, путем консолидации участников рынка и наработки соответствующего опыта. Однако для интенсивного развития энергосервисного рынка необходимо содействие государства.

Зарубежный опыт показывает, что при некоторой общности энергосервисных моделей (shared savings, guaranteed savings, chauffage, full management и пр.) и проблем, связанных с их реализацией в различных секторах, энергосервис в каждом государстве развивается по своему специфическому пути.

Например, в Китае для развития энергосервисного рынка была создана специальная система налоговых льгот и каникул, предусмотрен механизм дополнительного вознаграждения энергосервисных компаний за единицу сэкономленных энергетических ресурсов.

Очевидно, что без существенной государственной экономической поддержки, например в форме субсидий и налоговых льгот, этот бизнес становится нишевым (см. справку). Равным образом, в области создания институтов развития и инфраструктуры поддержки энергосервисного рынка фокус внимания сейчас смещается с федерального уровня, где подобные проекты либо не удалось реализовать, либо эффективность их реализации оказалось низкой, на региональный. Именно в субъектах РФ в настоящее время рассматриваются возможности создания специализированных гарантийных фондов, региональных ЭСКО и факторинговых институтов, призванных способствовать развитию энергосервисного рынка.

Развитие рынка, который существует только за счет государственной поддержки, вряд ли можно назвать успешным. Необходима методологическая поддержка и законодательные меры, которые бы выступили катализатором развития энергосервиса, в том числе формирование новых моделей энергосервиса, устранение противоречий в законодательстве, которые повышают риски реализации энергосервисных проектов. Все это заставляет говорить о необходимости системного подхода к формированию государственного регулирования в данной сфере.

План мероприятий в области оказания энергосервисных услуг

В России импульс для системного развития законодательства был задан в конце прошлого года, когда было решено разработать план мероприятий по совершенствованию государственного регулирования в области оказания энергосервисных услуг (далее – План)³. На сегодняшний день проект Плана уже готов, и в ближайшее время ожидается завершение его согласования и внесение в Правительство РФ.

В проекте Плана поручения сгруппированы в блоки по секторам: государственному и муниципальному, регулируемых организаций, жилищному фонду. В качестве отдельных блоков выделена методическая поддержка и развитие технического регулирования, а также меры экономического стимулирования, информационная, образовательная и иная нефинансовая поддержка развития рынка энергосервисных услуг.

Таким образом, План охватывает все ключевые секторы и межсекторальные вопросы совершенствования государственного регулирования в области развития рынка энергосервисных услуг.

¹ Федеральный закон от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

² Постановление Правительства РФ от 18 августа 2010 года № 636 «О требованиях к условиям контракта на энергосервис и об особенностях определения начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) на энергосервис».

³ Разработка данного плана была поручена Минэкономразвития России, Минфину России, Минэнерго России совместно с Аналитическим центром при Правительстве РФ, Агентством стратегических инициатив по продвижению новых проектов и общероссийскими объединениями предпринимателей в соответствии с п. 9 решения по итогам заседания президиума Совета при Президенте РФ по модернизации экономики и инновационному развитию России, состоявшемуся 23 ноября 2013 года, по вопросу об инновационном развитии в области энергосбережения и энергоэффективности.