Реализация положений закона
«Об энергосбережении в г. Москве»

в части тарифного регулирования на энергетические услуги в Москве

М. Е. Яковлев, заместитель председателя Региональной энергетической комиссии г. Москвы

Принятие в июле 2006 года закона «Об энергосбережении в г. Москве» создало правовую основу для комплексной работы в области энергоэффективности.

Долгосрочное программное обеспечение работ в сфере энергосбережения становится основным инструментом реализации городской государственной энергосберегающей политики, направленной на решение задач экономического развития города, социально-экономических и экологических проблем.

1. Действующая городская целевая программа на 2004−2008 годы в период 2004−2007 годов выполнена по основному показателю – экономии топливно-энергетических ресурсов (ТЭР) − лишь на 44 %. Объем экономии ТЭР составит 1 261 тыс. т. у. т. (по данным ДепТЭХ). До сих пор не сформирована предусмотренная городским законом об энергосбережении нормативная и методическая база, включая разработку финансово-экономических механизмов, обеспечивающая реальными источниками финансирования программные энергосберегающие мероприятия. Не решены задачи управления многоотраслевыми и окружными подпрограммами с большим числом организаций – соисполнителей. В этой связи Правительством Москвы принято решение (Постановление от 19.12.2006 года № 1030-ПП) о разработке Комплексной программы «Энергосбережение в г. Москве на 2009−2013 годы и на перспективу до 2020 года с выделением первоочередных мероприятий на 2008 год», предусматривающей увеличение заданий по энергосбережению на 15 % в сравнении с показателями действующей целевой программы по повышению энергоэффективности.

25 сентября 2007 года на заседании Правительства Москвы ДепТЭХ докладывал концепцию новой программы. Основные положения концепции получили поддержку. После доработки она будет рассмотрена вновь.

Комплексная программа состоит из трех целевых подпрограмм:

– «Энергосбережение при потреблении энергоресурсов».

Область реализации программных мероприятий: промышленность, транспорт, ЖКХ, городская бюджетная сфера, федеральная бюджетная сфера, комплексы строительства, торговли и сферы услуг.

– «Энергосбережение при производстве и передаче энергоресурсов» с заданиями по экономии топлива при выработке энергоресурсов и по сокращению потерь в сетях.

– «Сокращение потребляемой электрической мощности».

Данная целевая подпрограмма в составе Комплексной программы по энергосбережению разрабатывается впервые и решает актуальный вопрос частичной компенсации дефицита электрической мощности в ближайшие 3−5 лет за счет энергосбережения, давая выигрыш во времени для планируемого развития генерирующих мощностей.

2. Приходится сожалеть, что до сих пор не решен давно назревший вопрос о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об энергосбережении», действующий с 1996 года, который является рамочным и совершенно не отвечает уровню сегодняшних задач в области энергетики и, прежде всего, из-за неопределенности полномочий и ответственности федеральных, региональных и муниципальных органов власти в этой сфере деятельности, особенно в части финансирования и стимулирования энергосбережения, в том числе с учетом особенностей регулирования энергопотребления в бюджетной сфере и жилищно-коммунальном хозяйстве.

Прошел практически год с тех пор, когда согласно распоряжению Правительства РФ от 07.06.2006 года № 838-р проект закона «О внесении изменений в Федеральный закон ”Об энергосбережении”» должен быть представлен в Правительство и Государственную Думу РФ в установленном порядке.

В настоящее время данный законопроект в очередной раз дорабатывается в Минпромэнерго России и вряд ли будет рассмотрен и принят нынешним составом Государственной Думы.

Остается только надеяться, что в окончательном варианте законопроекта сохранятся положения, разработанные с учетом предложений заинтересованных государственных органов и бизнеса, а также опыта регионов России, в том числе Москвы, включая:

– нормирование энергоэффективности с учетом особенностей государственного регулирования энергосбережения при производстве, передаче и потреблении тепловой и электрической энергии;

– механизмы экономического стимулирования с введением платы за превышение нормативов энергоэффективности;

– государственный энергетический реестр, формирующий информационную базу, содержащую сведения об энергетических ресурсах, о нормативах энергоэффективности и прогрессивных энергосберегающих технологиях;

– оценку энергоэффективности при проведении экспертизы инвестиционных проектов;

– внесение изменений в Кодекс РФ об административных нарушениях и ответственности за нерациональное использование энергоресурсов и не предоставление энергетических деклараций.

Важно, что ключевые положения закона «Об энергосбережении в г. Москве» не только соответствуют федеральному законопроекту, но и нашли свое место в его тексте (энергетические паспорта, топливно-энергетические балансы, энергетические декларации).

3. Региональная энергетическая комиссия Москвы продолжает в 2007 году разработку Порядка тарифного (ценового) стимулирования энергосбережения (далее Порядок) с совершенствованием действующих и разработкой новых механизмов в соответствии с требованиями закона «Об энергосбережении в г. Москве» и Постановления Правительства Москвы от 19.02.2006 года № 1030-ПП.

Значительное внимание при разработке Порядка было уделено вопросу отбора предоставленных на конкурс Программ повышения энергоэффективности с набором энергосберегающих мероприятий.

В целях повышения конкурсных требований были разработаны, как составная часть Порядка тарифного (ценового) стимулирования энергосбережения, «Правила формирования Программ повышения энергоэффективности (Программ энергосбережения) для включения в состав пакета заявительных документов для участия в конкурсе на право пользования тарифом экономического развития (ТАЭР)».

Также большое внимание было уделено усилению контроля со стороны РЭК Москвы за целевым использованием средств, полученных организациями посредством действия ТАЭР.

Было существенно переработано «Положение о формировании промежуточных и итоговых отчетов об использовании средств, образуемых посредством действия ТАЭР» (также как составная часть Порядка тарифного (ценового) стимулирования энергосбережения).

В рамках данного Положения в РЭК Москвы будет ежеквартально направляться информация в динамике по основным показателям энергоэффективности организации – энергоемкость производства продукции, доля платы за энергоресурсы в стоимости произведенной продукции, удельный расход топливно-энергетических ресурсов на выпускаемую продукцию, высвобождение электрической мощности, экономия ресурсов, экономическая эффективность реализованных проектов.

Также доработан «Регламент проведения конкурсов на право пользования ТАЭР», вновь разработано «Положение о формировании пакета документов, предоставляемых соискателями в рамках участия в конкурсе на право пользования ТАЭР», и др.

Сделанные наработки позволят сформировать более совершенный, отвечающий требованиям настоящего времени, Порядок тарифного стимулирования энергосбережения, который после согласования с соответствующими службами Правительства Москвы будет введен в действие.

4. Принятие закона «Об энергосбережении в г. Москве», в подготовке которого РЭК Москвы приняла активное участие, установило правовую основу городской государственной политики в области энергосбережения, а ст. 14 и 15 данного закона определили главные направления финансово-экономического обеспечения и стимулирования.

Одним из основных источников финансирования энергосбережения являются средства, образуемые в результате регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию. Непосредственно тарифное стимулирование в соответствии со ст. 16 закона должно осуществляться путем дифференцирования тарифов, установления пониженных тарифов для потребителей энергетических ресурсов и др. При этом экономически обоснованные затраты потребителей на выполнение энергосберегающих мероприятий учитываются при регулировании РЭК Москвы тарифов на электроэнергию.

РЭК Москвы выборочно провела анализ энергетической и экономической эффективности работы группы московских предприятий, использующих в период 2004−2007 годов средства тарифов экономического развития.

В качестве объектов анализа были выбраны пять предприятий разной отраслевой направленности, с различными объемами производства и потребления энергоресурсов, в целом успешно действовавшими в период 2004−2007 годов в системе тарифов экономического развития.

Все эти предприятия при финансовой поддержке в рамках предоставления им льготных тарифов на электрическую энергию за истекший 4-летний период успешно реализуют свои программы повышения энергоэффективности производства (таблица), обеспечивают на этой основе ежегодно снижение удельных расходов энергоресурсов, последовательно сокращают за счет энергосбережения потребность в используемой энергии, которая выражается в существенном снижении используемых энергетических мощностей.

В частности, ФГУП «ММПП “Салют”» при росте производства более 140 % снизил абсолютную величину потребления энергии за указанный период почти на 20 %. При этом величина удельных расходов энергоресурсов снизилась почти на 29 %, а величина используемых мощностей сократилась за счет достигнутой экономии на 28,4 %, а с учетом роста объемов производства – почти на 70 %. Удельные затраты на 1 кВт высвобожденных мощностей составили по предприятию 2,3 тыс. руб. средств ТАЭР, что на порядок ниже средних удельных затрат на создание новых генерирующих и сетевых мощностей.

ОАО ММЗ «Серп и Молот» в связи с реструктуризацией производства сократил к концу рассматриваемого периода (2004−2007 годы) объем выпуска продукции по сравнению с базовым 2003 годом на 20 %, в то время как объем потребления энергоресурсов на этом предприятии снизился на 55 %, что является хорошим результатом. За этот период в результате выполнения предприятием своей программы энергосбережения удельные расходы энергоресурсов на единицу произведенной продукции снизились на 43 %. За счет этого величина энергоиспользующих мощностей сократилась относительно базового 2003 года на 39 %, или на 8,5 МВт, а удельные затраты на 1 кВт, сокращаемые за счет энергосбережения энергоиспользующих мощностей, составили по этому предприятию 8 тыс. руб., что в 3−4 раза ниже затрат на создание новых мощностей.

Близкие к этим результативные показатели энергоэффективности имеются на ОАО «Московском шинном заводе», Зеленоградском ОАО «Логика» и ОАО «Московский электроламповый завод» (таблица), чьи программы по повышению энергоэффективности также были реализованы при поддержке средств ТАЭР.

Результаты работы предприятий – пользователей ТАЭР − подтверждают правильность принятых городским законодательством положения о стимулировании потребителей с использованием мер тарифного регулирования.

Хочется напомнить, что при условии реализации в части ТАЭР заданий действующей городской программы по энергосбережению на 2004−2008 годы число таких предприятий – крупных потребителей ТЭР − могло достичь 60−70, что более весомо отразилось бы на общей картине энергоэффективности по городу в целом.

РЭК планирует развивать полученный положительный опыт и далее.

5. Новая городская целевая программа по энергосбережению на период 2009−2013 годов может быть эффективно реализована лишь при условии разработки и введении в действие в 2007−2008 годах комплекса нормативных и методических документов, подготовленных исходя их требований принятого зако-

на «Об энергосбережении в г. Москве». Задача по объемам и сроком является крайне напряженной. Государственному заказчику-координатору Программы необходимо определиться в объемах работ и порядке их финансирования. В противном случае эту Программу ждет судьба предыдущей.

Практическая реализация этой задачи требует принятия на уровне Правительства Москвы ряда нормативных документов, а также организационных методических материалов, утверждаемых государственными заказчиками отраслевых и функциональных подпрограмм комплекса.

Новая Программа предусматривает в своей структуре целевую подпрограмму развития нормативно-методической базы со сроком завершения разработки до 1 мая 2008 года.

Вместе с тем, разработку указанной подпрограммы необходимо осуществить до конца текущего года, определить ее бюджетное финансирование, начиная с 2007 года, и до конца 2008 года обеспечить новую Программу необходимыми руководящими документами.

В составе подлежащих разработке данных распорядительных документов должна быть предусмотрена подготовка следующих материалов:

– порядок совершенствования системы управления энергоэффективностью, в том числе городской целевой программой по энергосбережению;

– система лимитирования (нормирования) энергопотребления бюджетными организациями;

– положения, инструкции и механизмы обеспечения городской целевой программы по энергосбережению надежными источниками финансирования;

– нормативные и методические документы по энергетической паспортизации, энергетическому декларированию, проведению энергетических обследований, установлению индикаторов энергоэффективности и нормативов энергопотребления.

6. При условии роста тарифов на энергоресурсы и дефицита энергетических мощностей возникает необходимость разработки и внедрения системы лимитирования (нормирования) энергопотребления бюджетными организациями, которые потребляют порядка 13 % тепловой и 5 % электрической энергии. В 2006 году расходы бюджета на эти цели составили 8,6 млрд руб.

Задача может быть сформулирована как создание комплекса необходимых нормативно-методических документов для математического обеспечения, позволяющего формировать лимиты энергопотребления в натуральных показателях.

Для бюджетных потребителей должны разрабатываться лимиты потребления топлива, электро- и теплоэнергии, услуг водоснабжения и водоотведения, данные о фактических нагрузках, формы учета используемых ресурсов, показатели деклараций, размеры экономии ТЭР и финансовые затраты.

Должны быть разработаны также механизмы финансирования и стимулирования, включая порядок рефинансирования, гарантии возврата инвестиции и порядок распределения экономии ТЭР в стоимостном выражении между участниками проектов.

Инструментом контроля эффективного функционирования системы могут быть периодически выполняемые энергетические обследования.

По экспертным оценкам, внедрение системы лимитирования в бюджетной сфере города позволит экономить ежегодно 10−20 % соответствующих бюджетных средств, что составляет 1−1,5 млрд руб. при затратах на создание системы в объеме 600−800 млн руб.

7. Для решения задач тарифного стимулирования энергосбережения было бы целесообразно создать в Москве Единую городскую систему стандартизации в области энергосбережения на базе стандартов организаций, действие которых согласно ст. 11 и 17 Федерального закона «О техническом регулировании» может быть направлено на решение вопросов, связанных с обеспечением рационального использования энергоресурсов. При этом стандарты организаций, в том числе коммерческих, общественных саморегулируемых, а также юридических лиц, могут разрабатываться и утверждаться ими самостоятельно, исходя из необходимости применения этих стандартов.

Введение таких стандартов позволит, прежде всего:

– установить и ввести единые индикаторы энергоэффективности, необходимые для обеспечения мониторинга и оценки результатов выполнения программных энергосберегающих мероприятий;

– определить единые подходы к проведению предусмотренных в законе г. Москвы об энергосбережении энергетических обследований, составлению энергетических паспортов и декларации, а также разработке топливно-энергетических балансов предприятий.

Система стандартизации может быть сформирована в составе пакета типовых стандартов, рекомендуемых для использования городскими предприятиями и организациями, и нормативов, характеризующих энергоэффективность их производственно-хозяйственной деятельности.

В этой связи целесообразно создание и ведение городского информационного фонда таких стандартов, как части единой системы стандартизации энергосбережения. РЭК Москвы уже выступала с инициативой разработки подобных стандартов.

Перспективность данного направления подтверждается рассмотренной на заседании Правительства Москвы 25 сентября 2007 года Концепцией городской целевой программы «Энергосбережение в г. Москве на 2009−2013 годы…», согласно которой уже в следующем году должны быть заложены основы разработки городской системы стандартов организаций и механизмов их применения.

8. При обсуждении в Правительстве Москвы 25 сентября 2007 года концепции Комплексной программы было обращено внимание на необходимость усиления ответственности за нарушения в области энергетики, в том числе при нерациональном использовании топливно-энергетических ресурсов.

Приходится констатировать, что в последнее время существенно снизились возможности административного и профилактического влияния надзорных органов на вопросы, связанные с энергобезопасностью и расточительством при использовании топливно-энергетических ресурсов, а в законе «Об энергосбережении в г. Москве» есть только общее положение об административной ответственности.

В Кодексе РФ об административных правонарушениях имеется глава «Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике», в которой предусматривается ответственность за самовольное подключение и использование электрической и тепловой энергии, за непроизводительное расходование энергетических ресурсов, за нарушение правил пользования топливом и энергией, правил устройства, эксплуатации топливо- и энергопотребляющих установок, тепловых сетей, а также за повреждение сетей, ввод в эксплуатацию энергопотребляющих объектов без разрешения соответствующих органов и ряд других. То есть имеется набор мер профилактического воздействия на нарушителей и в сферах энергопотребления, и энергобезопасности.

К сожалению, такими действенными рычагами не пользуются, а если и пользуются, то явно недостаточно. В Кодексе эта функция была записана за органами государственного энергетического надзора. Сейчас Госэнергонадзор ликвидирован. Органы Ростехнадзора выполнением данной функции практически не занимаются. Очевидно, что данную проблему следует решать с использованием возможностей города.

В связи с этим целесообразно образовать в Москве специальный контрольный орган или уполномочить одну из действующих структур Правительства Москвы, поручив ей проведение анализа выявленных при энергетических обследованиях нарушений в энергопотреблении и непосредственную работу с судами и прокуратурой по привлечению «нарушителей» к административной ответственности в установленном порядке и согласовать эту работу с Ростехнадзором.