Нормативные документы: кто главный?

Ю. А. Табунщиков, президент НП «АВОК»:

– Нормативные документы советского времени отличал высокий профессиональный уровень, поэтому они превосходили зарубежные аналоги. Методологию разработки нормативов могу прокомментировать на примере создания СНиП «Строительная теплотехника» 1979 года. Это был первый документ, в который по заданию правительства были внесены требования к энергосбережению. Ведущий разработчик – НИИСФ, ответственный исполнитель – Ю. А. Табунщиков.

В разработке этого документа принимали участие не отдельные специалисты, а институты: НИИЭС, ЦНИИПромзданий Госстроя СССР, ЦНИИЭП жилища Госгражданстроя, ЦНИИЭПсельстроя Минсельстроя СССР, Московский инженерно-строительный институт им. Куйбышева Минвуза СССР, ВЦНИИОТ ВЦСПС, НИИ общей и коммунальной гигиены им. А. Н. Сысина Академии медицинских наук СССР, НИИ Мосстроя и МНИИТЭП Мосгорисполкома. Крупную роль играли специалисты Госстроя, в частности Р. Т. Смоляков. Работа продолжалась непрерывно, интенсивно и очень напряженно в течение более двух лет. Это действительно была коллективная творческая работа. Здесь не было главного руководителя: каждый отвечал за свою сферу деятельности и был главным.

После разработки документа и до его утверждения необходимо было получить согласование с Госпланом СССР на возможные потребности в материалах и конструкциях, связанных с реализацией новых требований к энергоэффективности. Как видно из изложенного выше, работа по нормотворчеству имела государственный статус со всеми вытекающими отсюда последствиями по ее реализации.

Современная система разработки нормативных документов принципиально отличается. Мне кажется, что здесь большая ответственность остается за руководителем разработки: он должен, действительно, сформировать профессиональный творческий коллектив. При этом должна сохраняться преемственность в сочетании с новыми технологиями.

Обратимся к опыту разработки зарубежных стандартов, например стандартов ASHRAE (США) и VDI (Германия). В этих странах методология разработки нормативных документов совпадает с той, которая имеет место сегодня у нас. Здесь есть одно принципиальное отличие: ведущую роль, как правило, играют научные сотрудники. Проектировщики находятся в роли экспертов. Кроме того, эти стандарты регулярно пересматриваются. Так, стандарт ASHRAE Ventilation for Acceptable Indoor Air Quality с момента издания в 1999 году претерпел шесть редакций.

А. Н. Колубков, директор ООО ППФ «АК», вице-президент НП «АВОК»:

– Очень интересный вопрос поставлен на обсуждение. Имея значительный профессиональный стаж трудовой деятельности, должен сказать, что такой вопрос никогда не стоял в повестке дня до определенного периода, связанного с развалом Советского Союза.

Система нормативных документов в строительстве представляет собой совокупность взаимосвязанных документов, принимаемых компетентными органами исполнительной власти и управления строительством, предприятиями и организациями для применения на всех этапах создания и эксплуатации строительной продукции в целях защиты прав и охраняемых законом интересов ее потребителей, общества и государства.

Структура СНиП дорабатывалась на основе результатов научных исследований, опыта эксплуатации зданий, а также по мере появления новых материалов. Все строительные нормы и правила разрабатывались ведущими проектными институтами и организациями, в сфере деятельности которых находились те или иные вопросы.

Интересное определение содержит СНиП 10-01–94, введенный в действие с 01.01.1995: «Строительные нормы и правила Российской Федерации устанавливают обязательные требования, определяющие цели, которые должны быть достигнуты, и принципы, которыми необходимо руководствоваться в процессе создания строительной продукции».

В систему нормативных документов входили еще и государственные стандарты РФ в области строительства, своды правил по проектированию и строительству, руководящие документы системы, нормативные документы субъектов РФ и стандарты предприятий и объединений строительного комплекса. Система успешно работала и практически не давала сбоев. Что интересно: изменения в СНиП шли регулярно, но они все публиковались в бюллетенях строительной техники и после опубликования были обязательны к применению.

Эта система была сложна по структуре. Среди ее недостатков можно отметить отсутствие четкой иерархии документов, разрабатываемых различными ведомствами независимо друг от друга. Тем не менее система эффективно действовала в период «царства» единого госзаказа. В особенности это относится к СНиПам, исправно работавшим на протяжении почти 50 лет.

Казалось бы, все проблемы должен был решить Федеральный закон от 27 декабря 2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании». С момента принятия Федерального закона – 27 декабря 2002 года – прошло более 17 лет: каков результат?

Данный закон фактически ввел порядок обязательных и добровольных требований к процессам проектирования в соответствии с Техническими регламентами.

К сожалению, этот закон не способствовал эффективному реформированию действующей системы технического регулирования, а, наоборот, создал дополнительные административные барьеры в виде «обязательности – добровольности» требований, затормозил разработку и пересмотр нормативных документов, что привело в конечном итоге к техническому отставанию и снижению уровня безопасности и качества в строительстве.

Закон критиковался и руководством страны, и представителями профессиональных сообществ, в него неоднократно вносили поправки.

Пропустив определенный период времени после принятия № 184-ФЗ, посмотрим, что сейчас творится с нормативной документацией. Например, что приведено по поводу нормирования в «Техническом регламенте о безопасности зданий и сооружений» от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ: «Статья 6. Документы в области стандартизации, в результате применения которых обеспечивается соблюдение требований настоящего Федерального закона, Правительство Российской Федерации утверждает перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований настоящего Федерального закона».

Однако, вместо того чтобы привести перечень актуализированных СП в поддержку № ФЗ-384, правительство пошло по пути установления «обязательных» и «добровольных» пунктов. Это мощный удар по привычной и устоявшейся системе нормирования, где все пункты СП (СНиП) принимались к исполнению.

Именно здесь, в РП 1047-р и ПП 1521, заложена основная причина выхолащивания, потеря целостности СП (актуализированных СНиП) как нормативных документов.

За прошедшие 10 лет выросло целое поколение проектировщиков, у которых принцип избирательности применения положений СП стал нормой, выросло целое поколение молодых экспертов, которые выполняют анализ проектной документации по этому принципу. Все остальное, как это видится со стороны, никого и не волнует. Это к теме сегодняшнего состояния нормативно-технической документации (НТД), когда обязательные требования, выдернутые из целостных документов (актуализированных СНиП), являются незыблемыми в течение 5 лет.

Все прошедшее время со дня принятия постановлений правительства № 1047 и № 1521 мы говорили о пагубности такого подхода («обязательно – добровольно») к нормативным документам, но не сделали ничего, чтобы следующего постановления не было.

Что предполагается: всю жизнь жить по проектам постановлений «обязательно – добровольно», не имея четкой государственной структуры нормирования?

Что имеем сейчас: более 450 СП в одной корзине сводов правил без всякой систематизации. Трудно представить себе сейчас аналог ПП № 1521 с выдержками из 450 СП.

Ситуация в техническом нормировании еще далека от своего разрешения. Но капитальное строительство находится на подъеме. Энергия развития отрасли способна дать толчок законодательной реформе.

В последние годы появилось столько нормативных актов, постановлений правительства, технических регламентов, правил, утвержденных правительством, сводов правил, актуализированных СНиПов, национальных стандартов, СанПиНов, сводов правил по пожарной безопасности и т. д., что проектировщик может заблудиться. Но самое главное – во многих нормативных документах идет нестыковка между собой. Такое впечатление, что нормы и правила пишут бесконтрольно все, кто захочет. Происходят постоянное внесение изменений в утвержденные своды правил, дублирование требований ГОСТов и стандартов национальных объединений саморегулируемых организаций в области строительства, принятие ГОСТов, идентичных европейским, но противоречащих российскому законодательству и действующим стандартам.

Соответственно, напрашивается вывод по теме круглого стола: кто главный в написании нормативного документа? Безусловно, в первую очередь проектное сообщество в лице наиболее авторитетных его членов. Ведущие специалисты отрасли должны контактировать друг с другом, чтобы полезный опыт не оставался никому не известным. Крупные инжиниринговые компании и компании – производители высокоэффективного оборудования также должны быть готовы к сотрудничеству. Пора, наконец, закончить с параллельным хождением нормативных документов, разрабатываемых различными министерствами и ведомствами. Сейчас наступил период, когда можно вернуться на очередном витке нормотворчества к созданию базовых сводов правил обязательного применения по каждому направлению структуры нормативных документов в строительстве. Это не противоречило бы ст. 6 № 384-ФЗ и стабилизировало бы ситуацию с нормативными документами. Слишком много революций в нормотворчестве для нашей страны, которые задерживают ее развитие.

Г. А. Бершидский, начальник отдела отопительных приборов ОАО «НИИсантехники», Б. С. Хромов, начальник отдела экспертиз ОАО «НИИсантехники»:

– Предложенная для обсуждения тема весьма актуальна. С точки зрения специалистов, проводивших переработку стандартов, вопрос «Кто главный?» однозначному решению не поддается. Многое зависит от характера нормативного документа. Если это стандарты, для разработки которых необходимы серьезные научные исследования, то следовало бы признать приоритет научных работников. Если для разработки стандартов на какое-либо оборудование не требуется проведение научных работ, то главными становятся производители (технологи) и проектировщики. Но в любом случае в коллектив разработчиков должны входить специалисты близких профилей.

Вопрос «Кто главный?», к сожалению, не единственный, возникающий при разработке стандартов. Очень часто нарушается один из основных принципов стандартизации, регламентированных ГОСТ Р 1.0–2012 «Стандартизация в Российской Федерации. Основные положения (с Изменением № 1)», – обеспечение преемственности работ по стандартизации. Технические комитеты, курирующие разработки, возлагают переработку стандартов на собственные подразделения или передают ее другим организациям, несмотря на то что авторы прежней редакции готовы участвовать в этой работе.

Нарушается также принцип открытости (прозрачности) процедур разработки документов. Например, на одно наше предложение разработчики ответили, что его принятие «на сегодняшний день не представляется возможным». Неизвестными остался автор данного пункта и причины, по которым его изменение «не представляется возможным». Здесь также приходится говорить о нарушении требования максимального учета мнений заинтересованных лиц при разработке документов. Кроме того, отсутствует эффективный механизм информирования заинтересованных лиц о начале разработки (публичного обсуждения) стандартов. Размещения на сайте Росстандарта уведомления о публичном обсуждении недостаточно. Нужна процедура привлечения специалистов к обсуждению, поскольку затруднительно следить за уведомлениями.

Е. Н. Болотов, генеральный директор ООО «ВАК-инжиниринг», председатель комитета НП «АВОК» по историческим и музейным зданиям

– Несколько общих положений. Нормативный документ должен отвечать на актуальные проблемные вопросы по разработке (проектированию) инженерных систем зданий и сооружений. Отвечать комплексно, однозначно, профессионально, обобщая все (отечественные и зарубежные) наработки в выбранной отрасли. Не противоречить, не повторять существующих нормативных документов (при отсутствии в них проблемных ошибок).

Рассмотрим поставленный вопрос на примере стандарта СТО НП «АВОК» 7.7–2018 «Музеи. Отопление, вентиляция, кондиционирование воздуха», разработанного и введенного в действие в 2018 году. Документ обобщает зарубежный и отечественный опыт успешного создания устойчивого музейного микроклимата; содержит рекомендуемые параметры внутреннего воздуха при размещении экспонатов из различных материалов и правила организации воздухообмена в помещениях музея; включает требования к объемно-планировочным решениям, организации монтажа и производству пусконаладочных работ и комплексным испытаниям, требования к составу и организации разработки проектной документации, т. е. дает решение проблемы создания музейного микроклимата комплексно, от начального этапа разработки концепции до заключительных испытаний и ввода систем в эксплуатацию. В качестве приложений в стандарте присутствуют практические рекомендации по инновационным технологиям и оборудованию от ведущих компаний-производителей.

В разработке стандарта участвовали специалисты ведущих музеев России, включая главных хранителей музеев: «Центральные научно-реставрационные мастерские», МАрхИ, МГСУ, общероссийская общественная организация «Союз архитекторов России», и многие другие уважаемые организации и ведущие авторитетные специалисты в области создания музейного климата и не только.

Следующий важный этап в рождении документа – его согласование. Здесь возникает масса, с одной стороны, правильных, а с другой – взаимно исключающих предложений, например, о степени детализации отдельных разделов, приложений и пр. Документ должен быть компактным, но комплексным, и в этом уже имеется объективное противоречие, и, как правило, возникает некий компромиссный вариант.

Заключительный этап – внедрение нормативного документа в инженерное сообщество. Собственно, любая такая разработка предназначена исключительно для решения практических задач, и окончательную оценку дает практика.

Соответственно, на мой взгляд, главным является успешный выбор авторского коллектива, включая как отдельных авторитетных специалистов, так и организации, поиск разумных компромиссов, последовательная отладка документа на этапе согласования.